基于淮安城市化的土地资源利用对策研究

城市化是传统社会向现代社会发展的自然过程。农村人口向城市转移集中，城市规模扩张和城市现代化水平提高，是社会经济结构的根本性变革，使城市获得巨大发展空间，也是三农难题破解的有效措施。城市化发展对土地资源具有依赖性，城市不断扩张消耗大量的土地资源，而土地资源有限性的自然属性刚性约束着城市化进程。淮安地区处于苏北腹地中心，为长江三角都市圈的组成部分，是长江三角洲北部地区综合交通枢纽，发展战略定位为长江三角洲北部地区区域性商贸、物流中心，江苏省苏北腹地重要经济文化中心，城市化成为战略目标实现过程的必然现象，土地资源供应压力成为淮安城市化进程的瓶颈。城市外延扩张导致建设用地需求量增大，土地资源供需矛盾日渐凸显是淮安城市化面临的客观现实，土地资源利用与产业规划导向不吻合，用地结构不合理、土地利用效率低下、生态环境恶化等问题长期存在，如何化解城市化的土地资源供需矛盾，缓解土地供应压力，实现社会经济和谐、可持续发展成为政府不可回避的课题。

1　淮安城市化发展现状

1.1　淮安土地资源概况

淮安市地处苏北腹地，淮河流域下游，北接连云港，东北接盐城，偏南接扬州，南邻安徽，西接宿迁。全市土地总面积10　072平方公里，户籍人口539万人，下辖涟水、洪泽、盱眙、金湖4县和清河、清浦、淮安、淮阴4区。市域地势低平、平原广阔，仅西南地区盱眙县分布有低矮丘陵，地貌有黄淮冲积平原区、江淮湖洼平原、低山丘岗等主要类型。土地资源类型比较丰富，耕地和水域面积占比较大，2010年淮安统计年鉴数据显示，全市人均土地面积18.69平方公理，拥有耕地总面积39.97万公顷，可供开发的黄河故道和其他河湖滩地近7万公顷，水域面积31.26万公顷。京杭大运河、淮沭新河、苏北灌溉总渠、淮河入江水道、淮河干流、废黄河等9条流域性河流穿境而过，有“五大淡水湖”之一的洪泽湖及白马湖、宝应湖、高邮湖等湖泊。

1.2　淮安城市化发展水平

“十一五”以来，淮安推进城市化发展战略，城市人口总量快速增加，城市化发展进入加速阶段。2005年城市化率为37.53%，2010年城市化率达到51.67%，2011年，中心城市拓展区面积扩大到180平方公里，年末市区户籍人口达到278.35万人，城市化率提高到52%。

随着工业化快速推进，人口、产业向城市不断集聚，淮安城市化进程加速是社会现代化发展的必然趋势。中心城市的辐射功能日渐增强，统筹城乡发展得到重视，城市化成为推动淮安经济社会和区域发展的主要动力。到“十二五”末，淮安城市发展规划目标为城镇人口将达到280万人，中心城区人口达到150万人，建设用地规模达到180平方公里，人均城市建设用地为120平方米，城市化率不低于55%。城市化建设目标将消耗大量土地资源，土地资源利用将面临严峻挑战。合理利用土地资源，提高土地资源利用效率，化解土地资源压力，适应城市化建设需求成为政府迫切需要解决的问题。

2　淮安土地利用状况分析

2.1土地类型结构情况

区域经济保持协调可持续发展，土地资源要素的刚性约束要求土地资源配置比例保持合理适当，结构保持动态以平衡满足不同土地用途的需求。淮安城市化发展过程中在土地利用数量结构保持了相对稳定，城乡建设用地有显著扩张。近年来，政府通过有效方式适度增加建设用地，满足城市化发展进程对土地资源的需求。从2005年到2010年的五年间的不同类型用地结构变动情况看，城乡建设用地增加了8万多亩，城市化对土地资源需求在增长，这也是工业化和城市化发展对土地资源要素需求刚性的必然结果。

2.2　内部用地构成情况

年近来，随着淮安工业化、城市化发展进程加速，土地供需矛盾日显突出，要求优化土地结构，提高土地资源利用效率，缓解城乡建设和交通运输用地日益增长需求与土地供应间的矛盾。2010年，全市城乡建设用地168.93万亩，占全市土地总面积的11.32%，与2005年相比增加了3.98万亩；城镇工矿用地为33.27万亩，占全市土地总面积的2.23%，与2005年相比增加了6.66万亩；农村居民点用地为135.66万亩，占全市土地总面积的9.09%，2005年相比减少2.67万亩；交通水利设施用地增加到39.34万亩，占全市土地总面积的2.64%，与2005年相比增加4.14万亩。城市内部用地结构得到调整，但土地内部结构不适当，各类用地比例失调、空间布局不合理的现象依然存在并在较长的时期困扰城市化发展，与其他邻近城市相比有一定的差距。

农用土地内部结构保持相对稳定，淮安城市化及社会经济持续发展提供了土地资源供应支撑。从2005—2010年农用土地结构变化看，农用地中的耕地和园地面积保持了相对稳定，2005年，耕地、园地面积分别为735.44万亩和32.06万亩，2010年保持在这一水平，耕地、园地面积分别为733.02万亩和31.79万亩；林地面积有了明显增加，从2005年的41.84万亩增加到54.44万亩，5年增加了近13万亩，对改善土地生态环境和城市化建设发挥了良好的支持作用。但随着城市化进程的推进，土地法律的严肃性和约束力下降，满足城市建设对土地资源需要，占用耕地和农业用地的可能性不断增大，保持农用土地保有量及内容结构特别是稳定基本农田保有量与结构的难度和压力越来越大。

2.3　土地利用效率情况

土地产出率一般用单位土地面积的国内生产总值产出表示，说明一个地区土地利用的经济效率。根据2010年江苏统计年鉴数据计算分析，江苏每平方公里土地GDP产出为3　358.41万元/平方公里，苏北地区土地产出率平均为1　324万元/平方公里，淮安土地产出率为1　113.7万元/平方公里，同属苏北地区的徐州市土地产出率为2　123.08万元/平方公里，连云港市土地产出率1　254.84万元/平方公里，盐城市土地产出率为1　129.51万元/平方公里，宿迁市土地产出率为966.51万元/平方公里。淮安土地产出率仅为江苏的1/3，低于苏北的平均产出率，在苏北排在倒数第二，比经济基础较弱的宿迁市略高，约为徐州市产出率的一半。淮安土地产出率偏低，对淮安城市化发展产生制约。

3　土地资源利用存在问题

3.1　建设用地需求总量增大，土地资源供需矛盾突出

淮安发展战略定位为苏北腹地中心城市，将打造成为长江三角洲北部地区区域性商贸、物流中心，江苏省苏北腹地重要的经济文化中心。城市化进入快速发展阶段，工业化发展加速，同时县区城镇化建设普遍推开，对土地资源的需求量不断增大，但土地资源的自然属性决定其供应有限，供需矛盾将在淮安城市化建设中日趋突显。

3.2　城镇外延扩张迅速，建设用地结构不尽合理

淮安城市化进程不断提速，城市扩张速度不断加快，粗放型的扩张引发用地结构不合理。淮安主城区“三淮一体”发展构架使中心城区范围向外扩张，市行政中心、水渡口商务中心和市经济开发区等战略性地区建设、市经济开发区以及淮阴区、楚州、清河三区开发区和淮安工业园等园区的重点建设项目建设，需要占用大量用地，以保证承接中心城区工业项目转移，引导工业用地向城市东部和西南部集中的需要。城乡建设用地需求不断增长与土地供应总体规划执行存在偏差，土地利用布局不尽合理，结构有待改善。

3.3　土地资源利用粗放，效率及集约度不高

城市化、工业化发展布局集中度不高，土地资源利用效率有待提升。由于粗放的思想意识存在、拆迁困难以及其他因素的制约，工业项目还没有做到全部向开发区和产业集聚区集中，乡镇工业集中区还没有完全按片区设置，重复建设的现象依然存在，导致土地集约度较低。淮安城市化建设过程中，挖掘内部潜力，提升土地利用集约度和效率将是化解城市化面临土地资源压力需要重点考虑的问题。

3.4　用地规划执行难度大，耕地占用风险较高

城市化扩张对土地资源的强烈需求，导致土地执法难度加大，在城市建设用地紧张时，突破用地规划占用耕地和农业用地成为偏好。中心城市发展及县、区城镇无序外延扩张，存量土地盘活成本较高，在经济利益和个人功利的导向和驱动下，违法占用成本较低的耕地和农业用地的势态日趋激烈，使土地执法的难度越来越大。耕地等基本农田得不到有效保护，淮安城市化发展将失去社会稳定的基础。

4　城市化的土地资源压力化解对策

4.1　科学规划土地资源，合理布局建设用地

科学规划土地用途，合理布局城市和产业用地是化解淮安城市化发展土地资源压力的有效对策。通过建立和完善国土资源规划体系，健全由土地利用规划、矿产资源规划、地质环境保护规划、测绘规划等规划体系，确保土地规划科学合理。土地利用规划编制要与地区经济和社会发展相适应，满足城市化发展合理用地需求，保护基本农田等农业用地。土地资源利用规划要控制城市用地规模，遏制县、区城镇无序外延扩张，统筹安排城乡建设用地，控制增量、合理布局、集约用地、保护耕地，促进农业生产规模经营，工业产业向开发区和工业集中区集中。建立盘活挖潜存量土地激励机制和闲置土地责任追究机制，引导工矿企业通过依法转让、出租、内部调整等途径盘活存量土地，控制规划外新建、扩建项目用地。优化现代公共交通线路和站点布局，引导居住、商业、工业、公共服务、基础设施、卫生环保、生态保障用地比例调整。

4.2　加强宏观调控力度，严格管理建设用地

加大宏观调控力度，严格管理建设用地是化解淮安城市化发展土地资源压力的重要手段。第一，严肃土地法律法规，加大土地资源宏观调控力度，严格建设用地管理，按照《淮安市土地利用总体规划（2006—2020年）》的内容和要求，规范土地资源供应和土地利用调控全市用地总量，保障城镇基础设施、公共服务设施、廉租房、经济适用房及普通住宅建设用地，提高城镇用地效率。保障重点项目以及为民办实事工程用地。第二，构建土地集约利用评价指标体系，推行经营性用地招标、拍卖、挂牌出让制度，严格执行工业用地出让最低价标准制度。第三，建设综合监管平台，加大对城镇闲置地、空闲地、低效使用和批而未供土地的清查力度，利用市场手段引导和推动城镇土地置换。

4.3　开展土地集约利用评价，提高土地利用效率

深度挖潜土地资源，提高土地利用效率是化解淮安城市化发展土地资源压力的根本举措。淮安城市化发展，需要建立土地集约利用评价体系，深度挖潜土地资源，优化用地结构，提高单位土地资源集约利用效率，实现土地利用方式的根本转变，限制土地资源量的无节制扩张，满足城市化发展对土地资源的需求。加快改造城中村，完善城镇功能，促进城镇建成区内低密度、低效利用土地的商业区、住宅区和商住混合区的更新和配套基础设施的完善，推进淮安城市化建设和谐、可持续发展。

4.4　完善土地产权制度，市场配置土地资源

完善土地产权制度，利用市场配置土地资源是化解淮安城市化发展土地资源压力的重要保证。城市化建设土地资源压力化解，需要改革和完善土地产权制度，建立完善土地租约和土地市场配置机制，城市经营用地实行以招标、拍卖，实行土地有偿使用，突破土地资源供应压力瓶颈，完善与土地市场相配套的中介服务体系，提供地价评估、地籍测量、业务、法律咨询等项服务，实现土地资源高效率利用。

4.5　优化土地利用结构，保护耕地和农业用地

耕地和农业用地成本较低，占用耕地和农业用地成为满足城市化发展土地需要的倾向。因此，构建和完善耕地保护长效机制，加强耕地和农业用地保护成为淮安城市化建设需要重视的工作。需要加大耕地和农业用地保护执法力度，严格征地管理，推进农村土地整治、城乡建设用地；加强土地开发整理，增加耕地数量，提高耕地质量，确保耕地年度占补平衡。通过提高利用效率，严格供地政策，制定项目用地控制指标、细化市场准入条件等措施，引导节约、集约用地，从源头上减少非农建设对耕地的占用。

参考文献：

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作者简介：阚中华（1968-　），男，江苏淮安人，副教授，从事农村区域经济研究；沈静（1975-），女，江苏淮安人，经济师。

（淮阴工学院；江苏省淮安市清浦区国土资源管理局）