完善内部控制 强化高校国有资产管理

摘　要：高等学校在国民经济和社会发展中的重要地位日益显现。受机制和管理体制方面因素的制约，高校一方面存在教学经费紧张，资源短缺等突出问题；另一方面又存在相当程度的资源闲置、浪费与流失。经费严重不足与学校资源使用效益低下，严重影响着高校的健康发展。鉴于此，在梳理高校国有资产管理普遍存在的问题的基础上，借鉴《行政事业单位内部控制规范》，提出若干对策建议，以期对高校强化国有资产管理效率、提高办学质量有所裨益。

关键词：内部控制；高等学校；国有资产管理；行政事业单位内部控制规范

中图分类号：F234.3 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2012）23-0116-02

一、引言

过去十多年，我国高等教育实现了跨越式发展。然而，大规模扩招和新校区建设使高等教育快速走向大众化的同时，也让许多高校债台高筑，深陷债务危机。根据审计署最新审计结果，截至2010年年底，全国1　164所地方所属普通高校有地方政府性债务，金额达2　634.98亿元。另一方面，不少高校在资产管理方面还存在诸多问题，资产利用效率不高、国有资产流失现象普遍存在，使得原本就不充裕的高校资产难以得到有效利用，进一步加剧了高校运营所面临的困境。如何在“高负债”约束条件下，通过完善制度建设、改善管理、加强国有资产管理，进而提高办学质量，成为摆在高校管理者和理论研究者面前的重大课题。

二、高校国有资产管理的基础理论

（一）高校国有资产管理的含义

一般认为，国有资产指的是国家依法取得和认定，并且以各种形式的投资及其受益、接受馈赠而形成的，或者对行政事业单位拨入经费而形成的各种资产。国有资产在我国国民经济体系中，发挥主导作用。“国有资产，也即该国全体人民通过国家机构来拥有的资产，这些资产体现着全体人民的共同需要。……它是社会公共资产的一部分”[1]。

据财政部2006年颁布的《事业单位国有资产管理暂行办法》：“事业单位国有资产，是指由各级事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，即事业单位的国有（公共）财产。包括事业单位用国家财政性资金形成的资产、国家调拨给事业单位的资产、事业单位按照国家规定组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产，其表现形式为固定资产、流动资产和无形资产等。”[2]。

高等学校的国有资产是整个国有资产的有机组成部分。具体是指，在开展教学和科研活动中所占有或使用的、以各种形式的投资及其受益或者接受馈赠而形成的各种形态的资产，其产权属于国家。就其来源来看，主要有：国家各级政府的教育拨款、贷款以及科研基金、社会捐赠和赞助及学校创收等渠道[3]。从高校实际运营来看，国有资产管理是其行政管理的一个重要组成部分，是具有经济意义的管理。就其本质来看，高校国有资产管理，就是对产权属于高校的一切财权和债权的资金运动的各个运转环节所进行的组织、协调、指挥、监督和控制等一系列的管理活动。

（二）高校国有资产的性质及其特征

据《事业单位会计准则》，“资产是企业拥有或者控制的能以货币计量的经济资源，包括各种财产、债权和其他权利。”作为资产的一个重要组成部分，高校国有资产首先具有资产的一般属性，即必须能够用货币来计量，且预期能够为高校带来经济利益流入等。而高校国有资产本身还具有准公共产品属性，这就决定了它还具有一定的特殊性。主要包括：（1）非经营性；（2）资金来源的复杂性；（3）资源配置的特殊性等等[3]。

三、高校国有资产管理存在的主要问题

（一）高校国有资产管理观念淡薄，权责不清

据调查，高校管理工作普遍存在“重购置、轻管理”的现象，忽视现有资产管理的合理搭配和使用效益，造成了资产的不必要浪费。同时，对实物资产管理也缺乏严格的验收审批、使用和保管制度等，系统的制度规范和有效的内部管理机制还没有完全建立起来。比如，在有些高校中，需要的国有资产买回来以后，对谁来管、管什么、如何管得概念模糊，造成了国有资产的流失[4]。

（二）管理主体不明确，多头交叉管理

目前，不少高校实行固定资产的归口管理，资产管理的职能由各部门分别兼任，但各职能部门的管理权限和责任都没有得到很好的落实，激励和约束机制没有建立起来：对于资产管理得力的单位和个人，没有适当的表彰和奖励；而对于资产管理差的部门和个人，也没有相应的追究责任机制[5]。

事实上，上述现象的根本原因在于：资产管理机构不健全，资产管理的职责不落实。表面上看，高校国有资产管理职能部门不少，但实际上，对于国有财产谁都不负责任。职责不清、相互推诿，尚没有形成真正意义上、责权明晰的高校国有资产管理制度体系。

（三）资产使用效率低下

理论上讲，高校固定资产应该依教学科研实际需要、按照学校行政计划进行配置，实行预算管理。但从目前的状况来看，不少高校对资产缺乏有效的预算管理和控制。一方面，对资产的管理存在“重预算安排、轻后续管理”的普遍现象，难以实现固定资产的集中管理、资源共享、统一调配、物尽其用；而另一方面，有些固定资产的占有和使用单位不够明确，权责不明，且资产管理的相关制度不够健全、措施不力，致使固定资产的管理不到位，造成固定资产的使用寿命缩短、利用率低下，从而形成浪费，资产流失严重。据重庆市教委统计，高校仪器设备中，有20%以上处于闲置状态，而价格昂贵的大型科研设备，利用率最高不超过15%，使用效率低下，且资产补偿严重不足[6]。

四、内部控制建设：强化高校国有资产管理的契机

为了促进行政事业单位加强和规范内部控制，提高内部管理水平和风险防范能力，财政部在深入研究和广泛调研的基础上，拟定了《行政事业单位内部控制规范（征求意见稿）》（以下简称《规范》）　[7]。

《规范》提出，固定资产控制的最终目标为：“防范固定资产业务中的差错和舞弊，保护固定资产的安全和完整”最终，“确保国有资产不流失，合理配置国有资产，保障行政事业单位履行职能，提高固定资产运营效率”[8]。而国有资产管理的目标可以概括为：防止国有资产流失和确保国有资产保值增值。可见，国有资产管理是内部控制建设的题中应有之义。为了维护国有资产的安全完整，合理配置和有效利用国有资产，保障和促进各项事业的顺利发展，必须要加强对行政事业单位固定资产的内部控制[4]。

五、健全内部控制，构建“高校国有资产”的“安全网”

（一）强化风险意识，完善治理结构

首先，高校管理者要强化风险意识，真正认识到国有资产流失有可能引发财务危机，并严重危害到学校的长远发展。因此，高校管理者要更加牢固地树立和践行“科学发展观”——科学规划高校的建设规模和发展速度，使学校各项建设活动处于良好的资金保障和制度约束之下，保持良好、可持续发展的态势[7]。

（二）进一步完善高校组织机构

“单位经济活动的决策、执行和监督应当相互分离”是内部控制的基本要求，为此，首先需要建立健全组织机构。目前，不少高校组织机构存在行政管理机构繁杂，人员繁冗，职责不清，缺乏定量的考核体系，部门之间沟通协调较差等问题，运行结果不尽如人意。因此，高校依据自身特点，完善组织机构，形成高效率的职责分工和制衡机制，提高执行效率，满足学校国有资产管理和内部决策需要。例如：高校应明确岗位职责，尤其加强不相容岗位分离控制。

（三）完善固定资产管理制度

在新的时期，尤其是在市场经济体制已经比较成熟、网络经济和知识经济飞速发展的形势下，高校面临对外投资增加、后勤社会化等新诸多新情况、新问题，有些规章制度难以适应新形势下的固定资产配置和管理的需要。因此，亟须对学校原有的规章制度重新梳理，进行必要的补充和完善，以适应新时期学校各项事业发展的需要[3]。

在此基础上，高校应当着力建立健全固定资产管理岗位责任制，明确内部相关部门和岗位的职责权限，强化对固定资产的验收、使用、保管和处置等环节的控制。比如，在固定资产采购前，除了对采购计划进行严格审查、充分论证和统筹安排外，还要建立采购监督和招标采购等制度约束机制。通过招标、投标、开标、平标和合同授予等论证过程，使高校资产采购决策更加透明化、规范化，财务监督彻底化，真正起到减低采购成本、防止舞弊，提高资金使用效益的作用；应当定期和不定期检查、评价实物资产管理的薄弱环节，如发现问题，应及时整改。

（四）建立风险评估机制

为保证国有资产管理效率，及时发现潜在问题，高校应充分利用内外部监督相结合的形式，对来自各个方面的潜在风险进行评估，并建立起相应的有效的风险预警体系。在建立风险评估机制时，应充分全面地借鉴科学的计量分析方法，广泛搜集高校日常运行过程中的有效数据，例如：年度财务报表信息、收支预算数据、发展方向与规划等相关财务资料，采用比例分析、数学模型等方法来迅速及时地发现高校存在的潜在风险，并告知高校的管理层。

（五）加强对内部控制的再监督

内部控制是一个过程，要确保执行效果良好，就必须对内部控制进行监督。一方面需要由高校内部审计、监察部门对国有资产管理的各个环节进行监督；另一方面需对国有资产管理存在的问题进行考核反馈，以完善内部控制。对高校固定资产实行有效的管理，完善高校的控制环境，进行全面、有效的风险评估，建立有效的考核体系和信息传导与沟通机制，加强监督，强化控制活动的效率、效果，加强动态控制，应该是我国高校国有资产管理的有效途径。

参考文献：

[1]　毛程连.国有资产管理学[M].北京：复旦大学出版社，2005.

[2]　财政部.事业单位国有资产管理暂行办法[S].2006.

[3]　刘小玲.高等学校国有资产管理存在的问题及对策研究[D].湘潭：湘潭大学硕士学位论文，2008.

[4]　黄雪丽.内部控制在学校国有资产管理当中的重要作用[J].现代经济信息，2010，（24）：13-14.

[5]　何世春.重庆市高校国有资产运营机制的研究[D].重庆：重庆大学硕士学位论文，2009.

[6]　常环.略谈《行政事业单位内部控制规范》（征求意见稿）[J].现代商业，2012，（3）：250-250.

[7]　财政部会计司.行政事业单位内部控制规范（征求意见稿）[S].2011，（11）.

[8]　徐冰.高校内部控制问题研究[D].北京：中国石油大学硕士学位论文，2010.