推进反腐倡廉制度创新 提高制度的执行力

摘要：反腐倡廉制度建设的关键，是推进制度创新，提高制度的执行力。当前，要正确地把握反腐倡廉制度创新的科学内涵，针对影响反腐倡廉制度执行力的主要制度因素，进一步严密制度设计，推进体制机制创新，整合规范现有的制度，借鉴、吸收国外反腐倡廉制度建设经验，并在创新中营造反腐倡廉制度执行的良好氛围。

关键词：反腐倡廉 制度创新 执行力

中图分类号：D62文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）27-0238-02

总书记在十七届中纪委五次全会上提出要“逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系，切实提高制度执行力、增强制度实效。”在纪念建党九十周年的“七一”讲话中又指出必须始终把制度建设贯穿反腐倡廉建设之中。

一、正确认识反腐倡廉制度创新的科学内涵

制度创新，是指在人们现有的生产和生活环境条件下，通过创设新的、更能有效激励人们行为的制度、规范体系，来实现社会的持续发展和变革的创新。其要求人们“自觉地创造”出新的制度，使之适应时代和发展的要求，更有利于提高工作的实效。而反腐倡廉制度，是旨在预防和惩治腐败行为、促进领导干部清正廉洁，要求一切掌握着公权力的领导干部必须自觉遵循并相对稳定的行为准则。其具有“体系性”、①“覆盖性”②和“强制性”③的特征。这就决定了反腐倡廉制度创新既要具有一般制度创新的本质要求，又要遵循和体现反腐倡廉制度自身的规律。因此，所谓反腐倡廉制度创新，就是要根据反腐倡廉工作的实际需要，把制度建设贯穿于反腐败的各项工作之中，同时，弥补社会发展、体制转型后的制度缺失，对原有制度进行调整和完善。通过建立健全反腐倡廉基本制度、完善相关法律和规范从政行为，充分发挥制度在惩治和预防腐败中的保证作用，最终形成“内容科学、程序严密、配套完备、有效管用”的反腐倡廉制度体系，进一步提高反腐倡廉制度的执行力。

二、影响反腐倡廉制度执行力的主要制度因素

1.制度规定弹性过大。综观当前中国的反腐倡廉制度，虽然每项都有详细的文字表述，但有的表述过于笼统，无法执行。比如反腐倡廉制度规定中的“严肃处理”、“一般不得”、“特殊情况例外”等等，看起来考虑得很周全，但何谓“严肃”，什么叫“一般”，什么叫“特殊”，并不明确，不同阅历和职级的人会有不同的理解。这样的条文增加了制度的弹性空间，给执行制度的人留有规避的余地。

2.制度缺少衔接，不配套。实践证明，反腐倡廉制度必须界限清楚，设计清晰，制度协调。如果没有相应的衔接配套措施，制度就很难落到实处。如，我们国家早就制定了《关于党政机关县处级以上党员领导干部个人收入申报的规定》，却因为没有与之相配套的“金融账户实名制”和“反洗钱制度”，致使全靠领导干部个人的自觉性，他人无法监督、无从监督，很难起到实际效果。同时，有的制度因为事前缺乏周密的调查研究，出台后由于条款之间不够严谨甚至彼此矛盾，容易被人钻空子。

3.制度滞后，缺少前瞻性。由于当前对腐败现象研究的不够深入，致使制定的制度很多都带有“亡羊补牢”的色彩和应急性的特征，很难起到未雨绸缪的作用。如，在工程建设领域中，现有的制度对于挂靠围标、工程分包、借名投标、恶性低价竞标等行为做了一些具体的规定，但对于设计变更、资金划拨、材料采购、质量监理等环节有不同程度的失守。尤其对因设计变更而追加资金缺少相应的制度规范，导致个别人员利用制度漏洞钻空谋利，使得工程造价大大超过预期。再比如，在国有企业改制、破产和重组过程中，如何加强对企业领导人的监督，防止国有资产流失缺少前瞻性研究。

4.制度监督脱节。监督是促进制度落实的重要保证。反腐败，监督是关键。然而，中国现有的监督制度存在着明显的不足。一是自下而上的民主监督渠道不畅。在个别单位（部门），各种政务公开、党务公开制度不能得到很好的落实，广大党员群众的知情权、参与权、选择权和监督权的落实也受制于主要领导的意志。党内的民主集中制度，重大事项征求意见制度，通报制度，议事决策制度在执行的过程中还存在着一定的人为干扰。二是在现行的纪检监察双重领导体制下，权力之间的监督存在体制上的局限性，使中央关于“对领导干部一定要严格监督”的政令难以落到实处。

三、推进反腐倡廉制度创新，提高制度执行力的基本要求

1.要严密反腐倡廉制度设计。制度设计的如何，既体现着制度制定者的意图，又直接影响着制度能否得到很好的执行。正如邓小平同志所说，“制度好，可以使坏人无法任意横行；制度不好，可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”当前，在制度设计中：一是要按照“无赖原则”①来设计制度，确保制度覆盖的全面性，使其对遵守制度的人而言成为“保护网”，对违反制度的人而言成为“高压线”，确保制度约束之下没有例外。二是要加大调查研究的力度，既要突出对重点问题、腐败发生规律的研究，又要做好对腐败发展趋势的研判，使制定出的制度既符合实际，更具有可操作性、针对性和前瞻性。三是要深入贯彻以人为本的理念，加强对制度设计制定人员的培训，提高制度设计者的综合素质，使制度设计既要突出维护广大人民群众的根本利益，又要对掌握公共权力的领导干部起到警示和保护作用。

2.要推进反腐倡廉体制机制的创新。这主要包括：一是要改革传统的纪检监察双重领导体制，建立以上级部门垂直领导为主，同级党委领导为辅的新的双重领导体制，降低监督者对被监督者的依赖度，增强其监督的独立性，更好地发挥监督制度的作用。二是要规范配置，完善党内议事决策制度。具体而言，就是要理顺并规范党代会、全委会和常委会的关系，明确界定党代会、全委会和常委会的职能权限，充分发挥党代表、党委委员和党委常委的职能作用，对于重大问题，按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，严格执行“一人一票”的决策制度。同时，还必须坚持重大决策征求意见制度、重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制。三是要进一步推进干部人事制度，司法制度，行政审批制度，财税制度等改革，建立健全专项领域和行业内的预防和惩治腐败制度法规，按照党的十七届四中全会的要求，“健全反腐倡廉网络举报和受理机制、网络信息收集和处置机制”。

3.要整合规范现有的制度。推进反腐倡廉制度创新，不仅仅是要单纯地查漏补缺，更重要地是要整合规范现有的制度，实现反腐倡廉制度的精细化、科学化、体系化。为此：一是要认真研究分析现有的各项反腐倡廉制度，适时废止已经过时的制度，合并互相抵触的制度，健全缺少的制度。既要注重制度的实体性内容，又要考虑制度实施的程序性保证。二是要认真地总结实践经验，对一些经过实践检验比较成熟的好做法、好经验进行总结，上升到制度规定，使之具有更强的约束力、更大的权威性和更高的稳定性。对一些新领域出现的问题或监管盲点，要加强制度的前瞻性研究。三是要对现有的制度进行细化。明确制度执行的主体，监督的主体，违反制度规定后惩处的标准，实现制度执行过程中质、量、度的规范化、明确化。四是要做好反腐倡廉制度与法律的衔接，使反腐倡廉制度创新既要维护法治的精神和权威，又有利于预防和惩治腐败，避免与法律相抵触。

4.要积极地借鉴、吸收国外有关反腐倡廉制度建设的经验。任何事物都有其内在规律性，反腐倡廉制度创新也是如此。因此，在反腐倡廉制度创新中，不必要任何事都是自己完全独立地、完全自主地去创新。而应该积极借鉴国外的创新成果，吸收国外创新的先进经验和做法。这样，既可以避免走弯路，实现走近路，又能够节约自己的人、财、物力和创新时间，从而提高工作效率和质量。如，财产申报制度、金融账户实名制度、公职人员活动自我记录制度、收受礼品限制制度、廉政保证金制度、公示制度，实行政务官与事务官相分开的制度等等。

5.要在创新中营造反腐倡廉制度执行的良好氛围。明代张居正曾讲到“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。对于反腐倡廉而言，建章立制仅仅是制度创新的一半，更为重要的是保证制度得到严格执行。为此，要从思想上教育广大干部树立制度意识，营造学习制度，遵守制度和维护制度的良好风尚，避免制度执行中的“破窗效应”。②要在工作中建立健全反腐倡廉制度的监督检查和奖惩机制，将制度执行情况与干部及领导班子的年终考评相结合，以此作为干部选拔任用的参考依据，切实维护好制度的权威性和严肃性。另外，要使反腐倡廉制度创新有一个开放的环境，在集中全党智慧的基础之上，面向全社会来寻找反腐倡廉制度创新的良方。当前应突出发挥好人民群众、政协、人大、各类新兴媒体的监督职能，使其与党内纪检检查监督、党组织和党员干部的监督相结合，构建相互补充，共同协作的立体式监督网络，确保反腐倡廉制度的执行。

参考文献：

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