国外枪支使用法制对国内的启发

作者：徐丹彤 单位：中国人民武装警察部队学院

根据《俄警察法》第18条第8款的规定，在使用枪支中超越警察权限的，由警察机关依据俄罗斯联邦法律追究责任，警察使用枪支的情形和程序法定。这是依法使用枪支原则的核心内容，将在下文详述。适度必要原则。该原则要求警察使用枪支要适度，注意与当事人的危害行为等情况相称，避免不必要的损失。《俄警察法》第18条第2款规定：“不允许使用引发过度伤害或不必要风险的警械、枪支、子弹”。第19条第3款规定：“警察在使用徒手格斗、警械或枪支时，要考虑到犯罪嫌疑人对抗的状况、性格以及危害程度，在此情况下，警察有责任力求将一切损失最小化。”第20条第2款、第21条第3款还特别强调：“本联邦法律允许使用警械或枪支的所有情况下，警察都有权使用徒手格斗。”“本联邦法律允许使用枪支的所有情况下，警察都有权使用警械。”意即要求警察注意梯次使用强制力，虽然属于法律允许使用警械或枪支的情况，但如果能够通过使用徒手格斗制服行为人，或者虽然属于法律允许使用枪支的情况，但如果能够通过使用警械制服行为人，就尽量不要使用枪支。这样的规定刻意突出了枪支使用的最后性和可替代性，强调了警察强制力使用的低度化甚至最小化。使用枪支的情形“使用枪支”的含义，理论上有广义和狭义之分，狭义上仅指开枪射击，广义上，携枪、拔枪或枪口指向行为人，虽未射击但形成有效威慑也视为使用枪支。从《俄警察法》的规定看，使用枪支仅指开枪，包括允许使用枪支和禁止使用枪支两大类情形。1.允许使用枪支的情形。以下对警察有权使用勤务枪支的情形做一介绍。包括两类情形：（1）使用致命枪支的情形。《俄警察法》第23条第1款规定了七项警察个人或集体针对违法犯罪嫌疑人使用枪支的情形：①为了保护自身或他人免受危及其生命或健康的暴力袭击；②为了制止用枪支、运输工具、警用军用装备占领警察机关的企图；③为了解救人质；④为了拘捕涉嫌危害生命、健康和个人财产重大犯罪并企图逃跑的人，使用其他手段不能实现时；⑤为了拘捕武装反抗以及拒绝交出身上的武器、弹药、爆炸物质、爆炸设备、有毒物质、核辐射物质的行为人；⑥为了反击对公民住宅以及国家机关、组织和社会团体进行的群体或武装袭击；⑦为了制止被拘捕的犯罪嫌疑人、被羁押人员、被判剥夺自由的人逃跑，以及制止暴力解救这些人的企图。其中第5、6项中的“武装反抗”、“武装袭击”是指使用任何形式、种类、结构与真枪一样而外形不一样的能够致人损伤或死亡的物体、物质和机械。此外，《俄警察法》第24条第2款规定：“被持枪警察拘捕的人企图靠近警察，且超过警察指定应当保持的距离或接触其枪支时，警察有权根据第23条第1款第1、2项的规定使用枪支。”此外，《俄警察法》第23条第3款还规定了允许警察使用枪支的四种特殊情形，在这些情形下，警察主要是针对无生命物体开枪或未指向当事人开枪，与前述七项情形不同。具体包括：①为了拦截对人们的生命和健康造成现实危险而又不听从警察多次合法的停车要求并且试图逃跑的车辆；②为了排除直接威胁公民和（或）警察生命和健康的动物的侵害；③按照本法第15条的规定②，破坏已上锁房间的门锁、零件以及结构；④朝安全方向警告射击、发警报信号和求救。（2）使用杀伤力有限的枪支的情形。在《俄警察法》第21条第1款第3、4、7、8项规定的警察可以使用警械的情形下，警察可以使用杀伤力有限的勤务枪支。具体情形包括：①为了制止对警察的反抗；②为了拘捕涉嫌犯罪并企图逃跑的人；③为了解救被暴力劫持在建筑物、设施、交通工具和场地内的人；④为了制止聚众骚乱和破坏交通、通讯以及扰乱组织正常工作的群体行为。2.禁止使用枪支的情形。（1）对特定对象使用枪支。《俄警察法》第23条第5款规定：“禁止警察对妇女、有明显残疾特征的人，以及有明显年龄特征表明或警察知道的未成年人使用枪支，但其进行武力反抗，进行武装或群体袭击而威胁到公民和警察的生命或健康的情况除外。”该规定的特点是：第一，它是一条一般禁止性规定，有原则也有例外。出于保护人权、适度必要原则的考虑，一般不得对妇女、残疾人和未成年人使用枪支，因其人身危险性较小，但如果其行为威胁他人生命或健康，警察就具有了用枪制止的正当性，但针对的行为被限定在“进行武力反抗，进行武装或群体袭击”范围内。第二，该规定为警察提供了比较明确的判断标准。残疾人须具有明显的残疾特征，未成年人须有明显的年龄特征，或警察知道其为未成年人。第三，适用对象较广，立法保护面较宽。例如，对妇女的年龄没有限定，也未限定为孕妇；未成年人不限于儿童，可以包括青少年。（2）在特定区域使用枪支。《俄警察法》第23条第6款规定：“禁止警察在可能伤及他人的人群聚集区使用枪支。”该规定是一条绝对禁止性规定，人权保障的价值取向十分明确，由于在人群聚集区使用枪支造成无辜者伤亡的可能性较大，所以没有设置例外情形。

枪支使用的程序1.枪支使用前期程序。（1）拔出枪支。《俄警察法》第24条第1款规定：“在警察认为所处情形有可能发生本法第23条规定的使用枪支的情况时，有权拔出枪支，并做好准备。”拔枪的条件不同于用枪条件，只有发生《俄警察法》第21、23、24条规定的情形，才能使用枪支，而警察只要认为可能发生上述法定用枪情形时，就有权拔枪，做好准备，以避免应使用枪支时因未能做好准备而措手不及。（2）表明身份。根据《俄警察法》第19条第1款的规定，警察在使用枪支时，应向当事人表明身份。表明身份的方式多样，如穿着制服或出示执法证件等，立法对此并无限制。表明身份作为一项必经程序，意在威慑当事人，并可避免因误会而造成不必要的损失。（3）告知意图。根据《俄警察法》第19条第1款的规定，警察在使用枪支时，应向当事人“告知意图和向其提供履行警察法定要求的时间和可能性。在参与执法使用徒手格斗、警械、枪支的情况下，该警告由警队中的一名警员宣布”。告知意图的实质是向当事人发出警告。首先，警告的内容是警察可能使用枪支。第二，警告的形式。从《俄警察法》第23条第3款第4项“朝安全方向警告射击”的规定看，鸣枪警告可视为警告的一种形式①，立法对鸣枪警告的基本要求是“朝安全方向”。除了鸣枪外，还可采取口头警告等其他形式，立法没有限定，由警察依具体情况裁量。第三，警告的要求。立法强调警察在告知意图时应向对方提供履行警察法定要求的时间和可能性，要求警察把警告作为一项重要的法定程序认真对待，充分发挥其警示作用，这既是对警察使用枪支的制约，也充分体现了对公民生命权的尊重和保护。如果警察警告后未向当事人提供履行警察法定要求的时间和可能性，例如警告后未等当事人做出反应即向其开枪，则应视为未经警告。第四，警告的宣布。立法规定在参与执法使用枪支的情况下，该警告由警队中的一名警员宣布。第五，警告的对象是当事人，并未将与案件无关的公民纳入，可见，警告的目的是给当事人最后的机会，促使其停止危害行为。第六，警告并非警察用枪前的必经程序。根据《俄警察法》第19条第2款的规定，如果不尽快使用武力，将造成对公民或警察生命健康的严重威胁或能够导致其他严重后果，警察有权不表明自己使用枪支的意图。枪支使用后期程序。根据《俄警察法》第19条的规定，警察枪支使用后期程序主要包括以下内容：（1）提供救助和通知亲友。警察有责任为因使用枪支而导致身体损伤的公民给予最大帮助，以及采取措施力求在最短的时间给予其医疗救护。由于警察使用枪支造成公民身体损伤，在尽可能短的时间里，但不要超过24小时，通知其近亲属或朋友。其中，对受伤人员进行救助是人道主义的体现，不论当事人是否实施了犯罪行为，均有权获得。而知情权是亲友的合法权益，相应地，警察有义务就用枪造成当事人伤亡的情况通知亲友。（2）保护现场。警察如果因使用枪支造成公民损害或死亡，有责任完整保护案发地、行政违法和犯罪现场。规定警察用枪后保护现场的义务十分必要，因为现场的证据是事后调查和认定案件事实以及确定警察用枪行为合法性的主要根据。（3）报告执法机关。立法要求“警察应将由于使用徒手格斗造成公民健康损害或给公民、组织造成物质损失以及使用警械、枪支的各种情况，从使用时起24小时内通知直接领导或最近地区执法机关、警察局领导，并提供相应报告。”可见，警察使用枪支不同于使用徒手格斗，无论是否造成公民健康损害，是否给公民或组织造成物质损失，都要在规定的时间内履行通知义务并提供相应的报告，而且报告的内容比较广泛，包括使用枪支的各种情况，以此体现对警察用枪行为的严格规制。（4）通知检察官。立法要求“由于警察使用警械、枪支造成公民伤害或死亡的各种情况，在24小时内通知检察官。”通知检察官的目的在于将警察使用枪支的行为置于法律监督机关的审查之下。

以法律形式建构警察用枪制度《俄警察法》第五章专门规定了“使用徒手格斗、警械和枪支”，其立法特点是：1.内容全面。立法不仅对警察使用强制力作出了系统规定，涵盖徒手格斗、警械和枪支三方面，分别规定不同的使用条件及相互关系，明确了不同强制力的衔接关系，而且突出了徒手格斗在警务活动中的重要地位，有利于减少不必要的枪支使用，实现警察强制力的最小化，从而将可能给当事人和无辜者造成的损害最小化。2.在高阶位法中对警察用枪制度作出了比较详尽的规定。俄罗斯警察用枪制度由作为联邦法律的《俄警察法》加以规定，法律阶位高，且全面涵盖了警察用枪的权力、原则、情形、程序、培训考核等诸多方面。与之相比，我国《人民警察法》第二章专章规定了警察职权，其中第10条规定：“遇有拒捕、暴乱、越狱、抢夺枪支或者其他暴力行为的紧急情况，公安机关的人民警察依照国家有关规定可以使用武器。”可见，《人民警察法》只是将警察使用枪支的权力视为警察众多职权中的一种，仅规定了一条，并未因其处于强制力顶级而给予特殊关注。①由于《人民警察法》的规定过于原则，不具有可操作性，因此难以看作是警察用枪的直接法律依据。我国警察用枪的具体制度由国务院颁布的《人民警察使用警械和武器条例》作出规定，其属于行政法规，效力等级低于法律，公安部制定的《公安机关公务用枪管理使用规定》、《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》等规章，层级更低。根据我国《立法法》的规定，限制、剥夺人身自由的强制措施②和处罚属于法律绝对保留事项，而警察用枪客观上不仅影响公民自由权，而且直接关乎生命健康权，更应纳入法律保留事项，由全国人大制定法律加以规制③。在法律层面详尽规定警察使用枪支制度的优点有三：第一，由于法律的阶位高，权威性强，能够凸显警察用枪制度的重要性，充分体现立法者对这一严重影响公民权的重要措施的高度重视。第二，基于法律的权威性，有助于督促警察认真对待，使用枪支时严格依法进行。第三，法律的公开性强，有助于民众知悉，以便对警察用枪行为进行有力的监督。总之，提高警察用枪法律规范的效力等级，既有利于控制警察权，也能更充分地保障公民合法权益。具体的立法形式有两种方案可供选择。一是在《人民警察法》中对警察用枪的条件、程序等事项专章作出集中详尽的规定，使枪支的使用与警察其他职权构成有机整体，相互支撑。二是单独制定《人民警察徒手格斗、警械和武器使用法》。无论采取哪种形式，均应将徒手格斗与警械、武器的使用完整地规定在一起，实现警察使用强制力法律制度的系统化，促进警察体能和徒手格斗基本功的提高，减少用枪几率和负面影响。考虑到《人民警察法》立法内容、规模的协调性问题，第二种立法形式更加可行，因为《人民警察法》目前仅有52条，却包括了总则、职权、义务和纪律、组织管理、警务保障、执法监督、法律责任、附则共8章，以至于每章规定的内容都很简约，如果单独对警察用枪法律制度详加规范，如何保持《人民警察法》内容体系上的和谐匀称是个难题。而单行的《人民警察徒手格斗、警械和武器使用法》不仅可使徒手格斗、警械的使用与枪支的使用相互衔接，而且专门立法的容量较大，可以容纳更丰富的内容，使立法做到细致明确、可操作性强。

规定全面的警察用枪情形对警察使用枪支的情形，俄罗斯立法列举得十分详尽，既包括对违法犯罪当事人使用枪支的情形，也包括对物以及其他特殊情况下使用枪支的情形；既包括使用警械过程中可以使用杀伤力有限的枪支的情形，也包括可以直接使用致命性枪支的情形；既包括使用勤务枪支，也包括使用民用枪支；既包括允许使用枪支的情形，也包括禁止使用枪支的情形。其中最值得我国借鉴之处在于其比较系统地规定了警察使用枪支的特殊情形。我国《人民警察使用警械和武器条例》仅规制警察对违法犯罪当事人的用枪行为，对其他情况下警察用枪没有授权，但实践中存在着警察用枪的必要性，由于缺乏规定，导致法律调整失范。或许立法者认为警察在应对暴力犯罪之外的情况时使用枪支没有必要纳入法律规制的范畴，但这种观念恰恰反映出法治理念的缺失，因为只要警察使用枪支，均是国家权力的运用，应遵循法无授权不得行的原则，况且使用枪支不同于其他强制力，即使不针对人员使用，同样可能涉及到人身及重大财产的安全问题，应当受到法律周到细致的规制，否则就会为警察留下空间。我国立法应补充规定允许警察开枪的特殊情形。1.对动物开枪。在我国，实践中发生过多起对危险的动物用枪的事例，如果危险的动物摆脱了有关单位或人员的控制，或当事人使用凶猛动物阻拦警察追捕、伤害警察或第三人、对公共安全形成威胁，情况紧急必须使用枪支时，警察为了自卫，或者保护第三人和重大公共利益，可以使用枪支。2.对无生命物体开枪。鉴于无生命物体受损后一般可以修复且因其有价可用金钱赔偿，所以各国立法对警察用枪的限制较为宽松。我国立法对此没有明确规定，可借鉴俄罗斯立法中关于警察执法中为进入特定场所使用枪支破坏上锁房间的门锁、零件以及结构的规定，并要求警察考虑到子弹反弹、穿透，或飞溅的碎片伤人的可能性，采取必要的防护措施。3.其他情形。我国可以借鉴《俄警察法》的规定，将“发警报信号和求救”列入警察开枪情形，以解决燃眉之急。此外还可将在殉职警察葬礼上鸣枪致哀、警察训练时在教官指导下用枪等情形纳入立法加以规制，以求立法的严密。这些情形下用枪一般不涉及人员生命健康，但为确保使用枪支目的的合法性，防范可能出现的危险，应当由法律作出明确授权。

规定细致的警察用枪程序《俄警察法》对警察使用枪支的程序规定细致周到，可操作性强，值得借鉴。例如，针对开枪前的警告程序，规定警察在参与执法使用枪支的情况下，警告由警队中的一名警员宣布。这一规定体现了对警察间分工的明确要求，有助于避免警察集体执法时因缺乏统一组织和明确分工而纷纷鸣枪警告，因误会而造成不应有的损失。相比之下，我国立法显得粗疏，《人民警察使用警械和武器条例》第9条只规定警察判明有暴力犯罪行为的紧急情形之一，经警告无效的，可以使用武器，但对于由谁发出警告、如何发出警告、如何判断警告无效等，缺乏详尽规定。再如，对警察的拔枪行为进行规范十分必要，拔枪是开枪的前提，我国实践中警察乱作为的一个重要原因在于对警察拔枪条件没有限制。虽然《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》第31条有“出枪示警”的规定，但无具体条件的限定。对此可以借鉴俄罗斯立法并结合我国实际加以明确规定。关于开枪后期程序，我国《人民警察使用警械和武器条例》第12条规定：“人民警察使用武器造成犯罪分子或无辜人员伤亡的，应当及时抢救受伤人员，保护现场，并立即向当地公安机关或者该人民警察所属机关报告。当地公安机关或者该人民警察所属机关应当将犯罪分子或者无辜人员的伤亡情况，及时通知其家属或者其所在单位。”相比之下，俄罗斯的立法规定更为细致和人性化，《俄警察法》要求“警察有责任为因使用徒手格斗、警械或枪支而导致身体损伤的公民给予最大帮助，以及采取措施力求在最短的时间给予其医疗救护”。其中“最大帮助”、“最短的时间”等用语显然表明了立法者注重人权保护的价值取向。《俄警察法》还规定，由于警察使用枪支造成公民身体损伤，在尽可能短的时间里，但不要超过24小时，通知其近亲属或朋友。警察应将由于使用枪支的各种情况，从使用时起24小时内通知直接领导或最近地区执法机关、警察局领导，并提供相应报告。这些规定对警察履行通知、报告义务的时限作了严格而明确的规定，既可以督促警察严格执法，也明确了事后判断警察行为合法性的标准。相比之下，我国立法中使用的“及时”、“立即”等用语弹性过大，显然难以据此判断警察用枪程序合法与否，因此有必要予以细化，以利于规范警察用枪行为，保障公民合法权益。