我国共性技术政策的现状及改革方向

我国共性技术政策出台并不算晚，至少在1983年的国家科技攻关计划中，“支持共性技术研究”就已经成为一项政策目标。国际经验表明，政府对共性技术研究的支持不只是一个投入多少的问题，更重要的是如何以更合理的组织形式更有效地利用政府资金，在最大程度上促进共性技术的研究、扩散和应用。

一、我国政府支持共性技术的现状和问题

（一）现状

第一，共性技术研究得到了中央政府相关科技计划的支持。共性技术被作为政府资助对象在我国科技政策中由来已久，国家科技攻关计划、国家工程研究中心、国家工程技术中心和行业技术开发基地等计划都明确支持共性技术研究。有分析认为，“八五”科技攻关成果项目的177个项目中，有44个项目可归结为共性技术。

事实上，政府支持的共性技术研究分散在各类科技计划之中，不仅往往与不同性质的研发项目相混杂，而且采取与之相同的组织管理方式和政策，即统统由政府全额拨款、政府或科学家确定研究项目和技术领域、政府部门直接管理等。

第二，行业性科研机构是长期以来支撑我国共性技术研究的主要力量。1999年以前，原国家经贸委委管10个国家局直属的242个科研院所的主要任务就是从事行业共性技术研究。北京钢铁研究总院等12家大型科研院所是行业共性技术开发的核心力量。这些院所承担了国家绝大部分行业共性技术研究任务，研究经费由政府全额拨付。

但计划经济体制下形成的科研机构管理体制越来越不适应市场经济的需要，职能不清、机构庞杂与效率低下等问题并存。在这种背景下，科研机构体制改革于1999年启动，科研机构转制为企业、企业下属研究单位，或者技术交易机构。

转制后的大院大所仍然从事一些共性技术研究，但对以下两个问题存在很大争议。一个是国家对这些院所的共性技术研究投入是否削弱了。院所认为经费投入少了，而科技主管部门却认为并非如此。另一争议是，目前科研院所的体制是否有利于共性技术研究，是否有利于产业技术进步。院所和产业界及学术界对此多持怀疑或否定态度，认为这种自负盈亏且以营利为目的的体制大大妨碍了共性技术研究的发展。

（二）主要问题

1．符合公共财政原则和国际规则、适应产业技术升级和国际竞争需要的产业技术政策尚未真正建立

政府在产业技术发展中的定位和国家产业技术政策重点都还未转变到位。虽然“重点加大对共性技术研究开发的投入”在中央和地方各种科技政策和规划中屡被强调，但在政策实施中，计划经济体制下形成的政府直接资助企业商业化开发，以及“搞工程，上项目”的传统方式仍未根本改变。这不仅有违公共财政原则和世贸协议有关规定，也大大降低了原本就有限的财政资金的利用效率。

我国总体研发投入比例不仅远低于发达国家，也低于韩国这样的发展中国家，但政府科技计划涉及的领域和深度却远远超过前者。当发达国家尚且采取有重点有层次的技术政策时，我们却在奉行撒大网的策略。因此，无论从符合公共财政原则、遵守国际规则、提高产业竞争力等哪个角度出发，政府定位和国家产业技术政策重点都需要尽快完成转变。

2．对共性技术的概念和评价标准没有明确界定

现有科技计划中，对政府支持的共性技术的技术特征、社会和经济效益、所处研发阶段，以及申请单位的组织形式等缺乏统一标准。如，科技攻关计划和国家工程技术研究中心是科技部的政策，国家工程研究中心出自原国家计委，行业技术开发基地是原国家经贸委的政策等。在相关计划和政策出自不同主管部门的情况下，导致政策目标不明确，项目选择标准不一，直接影响了政策效果。

3．组织方式不够合理

（1）层次不清，重点不突出，组织形式单一

共性技术是有层次的，对不同层次的共性技术研究，政府的支持力度、组织方式和资助比例应各不相同。而我国涉及共性技术的计划并没有反映出这种层次分明、重点突出、点面结合的特点，在组织形式上也多采取政府直接资助的方式。

（2）以产业为导向的原则不突出

共性技术研究不同于一般的实验室研究，其最终目的是市场应用，因此，共性技术研究要以满足企业需求为目标，以服务于产业为原则。政府支持的共性技术研究成果应该是能够为产业界应用的可商业化的技术，不能出现“有成果，没人要”的现象。要实现这一目标就要在项目申报、课题研究和经费投入等各个环节都有企业直接参与。

目前的问题是：首先，在项目选择上，由政府或科学家确定技术路径的方式仍占主导地位，企业对共性技术的需要没有得到充分反映。由此导致有些研究脱离企业现实需求，使成果产业化面临很大障碍。其次，在经费方面，政府没有建立多层次多渠道的经费投入机制，政府全部投入的居多。

（3）管理和组织模式不能满足需要

行业性科研院所转制后，我国政府对共性技术的组织面临较大空白。作为我国共性技术研究的主要力量，科研院所的管理体制和运行模式难以满足共性技术研究的需要。国外从事共性技术研究的国家研究院（所）有两种模式。一种是政府全额拨款的政府内设部门，如美国的国家标准和技术研究院（NIST）和加拿大的国家研究委员会（NRC）。另一种是由政府提供大部分经费的非营利性组织，如日本的产业技术综合研究所（AIST）。其共同特征是，由政府提供全部或大部分经费，都不要求自负盈亏。而目前，我国行业性科研院所实行由政府部分拨款（事业费）、自负盈亏的企业制度，与国际通行模式不相符，对技术研发形成了一定的制度障碍。

另一方面，随着我国市场经济体制改革的深化，以及国内外日趋激烈的市场竞争，对企业真正成为创新主体提出了更迫切的要求。政府必须建立能够调动企业积极性和有利于共性技术成果扩散的组织形式。

4．共性技术成果的扩散未受重视，缺乏相关鼓励政策

共性技术扩散的鼓励政策主要表现在两个方面：一个是鼓励合作研究，在合作中分享知识、优势互补。而我国的共性技术政策中，由一个单位承担课题的现象非常普遍，合作研究没有受到鼓励。另一个是知识产权政策。有效的知识产权政策有助于研究成果的转移和产业化。在我国，政府对资助的研究成果是否被市场和企业利用、是否实现了经济和社会效益没有相应的考核内容和责任约束，导致成果大量沉淀在研究单位内部。对共性技术这一社会效益更大的技术类型来说，这一问题更为突出。

在“国家科研计划项目知识产权的管理办法”等相关政策法规中，虽然明确了政府资助的项目研究成果的知识产权归项目承担单位所有，但没有明确项目承担单位的研究成果转移和扩散义务，相应的监督和管理机构也没有建立。这些都有违政府促进共性技术研究和成果扩散的初衷。

二、共性技术政策改革的必要性和紧迫性

当前，我国政府在产业技术发展中的定位和作用正面临着重大转变，使得共性技术政策改革的任务更为紧迫。促进这种转变的压力来自三方面：

一是在我国加入世贸组织后，政府资助产业技术研发的环节、经费投入比例和方式等受到《补贴和反补贴协议》等相关条款的约束。我国要遵守在世贸协议中的承诺，就必须重新调整政府在产业技术研发中的地位和作用。

二是构建公共财政体制的需要。在公共财政原则下，政府的资助对象和资助行为要改变以往直接资助产品研发和生产等“一竿子插到底”和“撒胡椒面”的方式。而加强对产业共性技术研究的投入和有效组织，就是政府进行角色转变的主要内容之一。

三是促进产业技术升级、增强产业国际竞争力的需要。一方面，依靠外国直接投资和依赖引进模仿技术的经济增长不可能持久，国家的可持续发展必须建立在自主创新的基础上；另一方面，多数产业已经发展到产业整体技术水平需要上台阶、大量关键的共性技术亟待突破的关键阶段，产业界对共性技术产生了更为急迫的需求。如何利用国家有限的资源，抓住重点，及早突破技术瓶颈成为一个现实而紧迫问题。支持共性技术研究就是解决这一问题的有效途径。

三、借鉴国际经验时需注意的几个现实问题

（一）政府定位不清加大了改革共性技术政策的难度

从国际经验看，政府在支持共性技术的作用上主要有两种类型。一种是以美国为代表的“政府引导型”。另一种是以日本为代表的“政府主导型”。而我国既没有像美国那样更多的利用市场机制，充分调动企业积极性，也没有像日本那样承担起更多责任。这种“两头不靠”的政策使我国共性技术研究处于更为困难的境地，改革的难度和力度也更大。

（二）客观认识我国技术发展水平和所处阶段

虽然我国科技水平有了长足进步，但总体上看，我国仍处在从引进模仿走向自主创新的长途中，模仿仿制多，自主创新少还是这一阶段的主要特征。强调共性技术的前瞻性和探索性，以支持应用研究早期阶段为重点的美国式的共性技术政策并不符合我国现实。而二战后日本在技术追赶时期奉行的重点支持应用研究后期和试验发展阶段的共性技术研究，集中力量突破重点行业关键共性技术的策略应该更值得我们借鉴。

（三）企业技术能力弱，科研院所研究能力占优势的现象没有根本改观，政府要发挥更大的作用

这一现状与美国和日本等发达国家以企业为研发主体的特点有着根本差异。仅强调以企业间合作研究的方式来增加共性技术供给，实现技术扩散并不现实。在我国现阶段，共性技术研究对政府的依赖程度更高。因此，一方面政府要更积极地组织共性技术研究，提供技术成果。另一方面，考虑到我国科研院所，特别是行业性大院大所具有较强研究实力的现实，积极鼓励院所与企业合作承担研究课题应该成为组织共性技术研究的重要方式。这不仅有利于成果的应用与扩散，也有利于逐步提高企业的研究能力。高校与企业的合作同样应是鼓励的对象。

（四）重点行业中若干家相互竞争的国有企业占垄断地位

尽管这些国有企业相互间是竞争关系，但由于都属同一所有者（国家），因此在共性技术研究上更不应该各自伸手向国家要资助。政府可以要求这些企业在申请共性技术资助时，必须以合作研究的方式承担课题研究。对不愿参加合作研究的国有企业，对于相同的共性技术研究课题，政府不重复资助。

（五）有限的国家财政资金

有限的财政资金使政府不可能直接资助各个行业或领域的研究。这就要求：首先，政府的重点是直接资助重点行业关键技术突破。其次，多渠道筹资，带动社会资金投入共性技术研究。最后，除了资金支持，通过出台鼓励性的政策法规，为产学研创造合作研究的环境也十分重要。

四、支持我国共性技术研究的技术经济政策

（一）树立政府有责任支持共性技术研究的理念,明确共性技术研究在国家科技政策中的重要地位，率先组织实施战略性产业的关键共性技术研究，使之成为政府支持产业提升国际竞争力和重大技术突破的重要手段

（二）确立支持共性技术研究的原则与标准

产业导向原则。共性技术政策应致力于满足产业界对共性技术的实际需求，原则上在项目选择、承担单位构成等各个环节必须有企业参与。

成本分担原则。以此可以激励企业认真选择和完成研究项目，同时也提高政府资金效率。

鼓励合作原则。充分发挥产、学、研各自优势，形成优势互补、跨学科的研究能力，同时也有利于技术成果的共享。

促进技术扩散原则。原则上使尽量多的企业分享到政府资助的研究成果，最大限度地实现共性技术的社会和经济效益。除了鼓励合作研究外，相应的知识产权政策是实现这一原则的重要保障。

共性技术是一种能够在一个或多个行业中得以广泛应用的，处于竞争前阶段的技术。政府支持的共性技术研究项目应当符合以下标准：（1）处于竞争前阶段；（2）有较大的社会和经济效益；（3）具有商业和技术可行性，有产业化前景；（4）能为一个或多个产业所应用。

（三）改革共性技术研究的组织方式和政策

1．多层次、有重点的支持方式

在国家有限的财力下，共性技术鼓励政策要坚持 “点”“面”结合的策略。所谓“点”就是突出重点，对战略性产业和关键共性技术予以优先、重点支持，由政府直接资助。所谓“面”就是以税收优惠等政策，鼓励企业与研究单位合作或单独承担共性技术研究。

对整个国民经济有重大影响的关键共性技术，政府应通过专项计划的方式直接资助，也可以鼓励企业、科研机构和高校等单位组建合作研究组织，并予以资助。

测量测试和标准等基础性共性技术为产业技术进步提供了必需的基础性技术手段。应主要委托国家研究所（或实验室），以及政府资助的非营利性研究机构承担研究。

对一般共性技术，政府应引导和鼓励产学研进行合作研究，予以税收减免等优惠。

2．激励性和灵活的经费政策

第一，采取成本分担方式。改变政府包揽全部研究经费的做法。通过采取研发成本分摊的方式，激励企业共担风险，加强责任，提高效率。第二，根据市场失灵程度和WTO规则确定经费投入比例。支持共性技术研究并不意味着政府必须投入全部研发费用。对国民经济重要程度越高、应用范围越广、越处于研发早期阶段的项目，政府承担的比例可以越高，反之则越低。

3．鼓励产学研成立合作研究组织

合作研究开发应该是共性技术研究的主要组织形式，由一个单位承担的情况应属例外。一是原则上要求申请国家共性技术计划的单位必须有两家以上的单位联合承担，其中至少有一方是企业。二是鼓励产学研组成合作研究组织，政府可以提供部分资助。三是给予合作研究机构税收优惠等政策扶持。

4．必须保留一批精干的科研队伍，捋顺共性技术研究机构管理体制

在中短期内，可以将科研院所中从事共性技术研究的部门认定为国家实验室，实行国家实验室管理制度。这一制度可以仿效美国的“政府所有――承包人运行（GOCO）”的国家实验室管理模式。同时，应建立一套针对这部分国家实验室的经费、资产管理，以及国家实验室绩效考核体系。

（四）完善有利于成果扩散的知识产权政策

知识产权政策对共性技术研究的成功组织与有效扩散有着极其重要的意义，同时也是政府目标能否实现的决定因素。政府资助的研究成果及其知识产权应归承担单位所有。同时，规定承担单位负有技术转移和扩散的责任，并作为项目验收和指标考核的重要内容。如果承担单位不能在一定时期内转移技术，政府有权将技术成果转给其他机构使用。此外，为保证技术转移，还应建立相应的激励机制和监管措施。

（作者单位：国务院发展研究中心技术经济研究部）