新的户籍改革呼吁迁徙自由权明确入宪

作者简介：李根（1989-），男，湖北荆州人，湖北大学政法与公共管理学院2012级法学研究生。

摘要：2014年7月24日，国务院下发新的户籍改革方案，放宽户籍限制，但法律尤其是宪法落后于形势发展。迁徙自由权在我国现行宪法中并没有得到明确规定，而宪法中人权条款并不能当然覆盖公民迁徙自由权；同样，宪法中已明确列举的基本权利也不能否定未列举的迁徙自由权的应有地位。迁徙自由权入宪，是宪法对公民基本人权的回应。因此，本文呼吁将迁徙自由权明确入宪，满足户籍改革的需要，以顺应时展。

关键词：户籍改革；迁徙自由权；人权条款

一、新户籍改革带来的惊喜

（一）迁徙自由权明确入宪的提出

新的户籍政策的实施，必须为深入贯彻落实党的十、十八届三中全会和中央城镇化工作会议关于进一步推进户籍制度改革的要求，国务院于2014年7月24日在《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中指出“全面放开建制镇和小城市落户限制、有序放开中等城市落户限制、合理确定大城市落户条件”。

户籍改革的推动，需要首先从法律上明确迁徙自由，宪法作为国家根本大法，有必要也有义务明确规定公民的迁徙自由权。意识作为行动的先导，宪法上明确树立公民迁徙自由权，有助于引导公民树立自由意识，为其在不同领域、地区间流动提供法律上支持。

（二）现行宪法明确规定迁徙自由权的必要性

迁徙自由权入宪，是宪法对公民基本人权的回应。迁徙自由权作为公民的基本人权，体现了公民人身自由，对于公民其他基本权利的行使和保障具有积极意义。此外，从经济发展角度来看，迁徙自由入宪是发展市场经济的客观需求。按照岳智明“劳动力作为最重要的经济资源，当然也会随着地区及行业间利益的差异和供求关系的变动进行流动，而且是差异越大流动越大，这正是市场经济的基本规律，违背了这一规律，市场经济就不能正常发育”的观点，恢复迁徙自由权，有利于劳动力资源的正常流动，实现劳动力资源优化配置。法律作为上层建筑，理应是客观经济的反映，顺应经济发展形势。

从国际来看，现行宪法规定公民的迁徙自由权更是通行做法。世界上绝大多数国家和地区均将迁徙自由规定为公民的一项基本权利，在宪法中对迁徙自由权作出了明确规定。因此，我国现行宪法明确规定和保障公民的迁徙自由权，有利于培养独立公民意识，树立公民权利意识，促进社会公平正义的实现。

二、现行宪法的困境

（一）人权条款能否涵盖迁徙自由权？

2004年宪法修正案明确规定“国家尊重和保障人权”，作为《宪法》第二章“公民的基本权利和义务”第33条第3款。该条款能否作为概括性条款，保护宪法未列举的基本权利？学者存在不同观点：（1）肯定说：是目前的主流观点。如郭道晖先生认为，“人权条款是一个概括性条款，其内涵包括所有法定和非法定的人权。换言之，今后我国宪法保障的不再限于已列入宪法的一些公民权利，而且涵盖宪法所未列举的、为人人所应享有的其他人权和权利。今后可以依据此条款，按照法律程序，推定出其他默示的、应有的、非法定的人权和新生的、派生的、漏列的权利”。（2）否定说：以韩大元教授为代表，认为“从价值理念上看，我国宪法中的人权条款与未列举权利条款的保护价值是相同的，但在存在形式与效力等方面存在区别，故不能简单地作出类比”。

本文认为，“国家尊重和保障人权”入宪，只是一种宣示性条款，对于我国以后立法起到指导作用。对于人权范围需要宪法重新作出具体规定，也只有通过具体的宪法关系才能体现出来。人权作为人的一种应有权利，并不必然在宪法中，与实有基本权利相比，需要通过法律尤其是宪法进行法定化。肯定说显然混淆了人权与法定权利的关系，盲目以概括方式涵盖未列举基本权利，会导致基本权利“通货膨胀”。国家立法尤其是立宪往往是社会最迫切问题，即法律会进行选择，宪法更是选择那些对公民影响大、意义重大的基本权利进行规定。盲目扩大，会使得法律力不从心。退一步，即使人权条款能涵盖未列举权利，试问哪些权利属于人权？理论上也是存在很大争议，为现实操作带来很大困难，不具有可行性。

另外，既然人权条款能涵盖其他所有权利，为何宪法要明确单列人身自由权、社会经济权利、政治权利等相关权利？宪法作为公民权利的宣言书，越简越好，立法者岂不是画蛇添足？然而从立法者本意来看，将“国家尊重和保障人权”入宪，并不是作为一种兜底性规定，而只是一种善意提示。

因此，人权条款入宪，仅仅是赋予宪法一种新的精神，而并没有增加公民的基本权利的范围。人类对自由的追求，并不仅仅停留在理论上，而是需要以某种形式固定下来，特别是以宪法的形式进行成文化，是一种理想的选择。对于迁徙自由入宪，是现实需要。为了不使人权条款盲目扩大，需要宪法进行明确规定。

（二）已列举基本权利能否涵盖迁徙自由权？

既然人权条款不能作概括性规定，涵盖未列举基本权利，那么现行宪法能否从目前已经明确规定的基本权利找到新的解决路径？新的疑问产生了：未列举的迁徙自由权能否涵盖在已经明确规定的基本权利范围之内？本文认为，不能涵盖。迁徙自由权是一项具有综合性质的权利，虽然具有人身自由权，经济自由，政治权利方面属性，但并不是其中任何一项权利能独立覆盖。抑或分散在这三种不同权利之中，会使迁徙自由权丧失其独立意义，也会显示宪法对迁徙自由权漠视，使得日益重视的迁徙自由权仍不能适应新的户籍改革需求，往往得不偿失。

对于迁徙自由权的性质，学界有以下几种观点：（1）认为迁徙自由权是一种人身自由权。如孙桂燕认为迁徙自由权是“公民依法享有的人身和行动完全由自己支配而不受非法干预或限制的权利”。（2）认为迁徙自由权为经济自由的重要组成部分。（3）认为迁徙自由权是公民的一种政治权利。本文认为，迁徙自由权指公民自主选择离开居住地到外地旅行或定居的权利。很显然，从定义上上看，迁徙自由具有人身自由属性，其中一方面表现为人身自由。但迁徙自由仍与经济自由息息相关，迁徙自由与公民自主择业具有很大关系；公民迁徙到其他地区，往往不得不考虑经济利益，是公民进行理性选择的结果，是市场经济发展的内在需求。此外，公民迁徙后，相应的政治权利如选举权与被选举权也会相应改变。因此，迁徙自由权具有很强包容性，并不是一种权利所能够包容的。

迁徙自由权与公民的生存、就业、教育以及平等实现息息相关，对于公民其他权利的实现具有重大意义，并不能简单用一种权利进行简单覆盖，这是法律不负责体现，也是消极法律观的缩影。因此，宪法中已经列举的基本权利并不能覆盖未列举的迁徙自由权。

三、迁徙自由权重新入宪

迁徙自由权如何重返法律天堂？有学者认为应单独制定《中华人民共和国迁徙自由法》，这种方法是断不可取的。首先，宪法没有规定，而制定普通法，会使得迁徙自由成为无水之源，不符合理念；其次，也会使得迁徙自由含金量大大降低，正如李震山说道“一项自由权利若值得由宪法保障，应优先考虑采用修宪或释宪途径，只有在困难时，才可退而求其次，通过制定法律来替代。”因此，本文认为最好方式时通过宪法修正案的方式重新确定迁徙自由权。

宪法是的实施，是公民权利义务宣言书，迁徙自由权重新入宪，是对新形势下户籍改革积极回应，也是对公民权利的保障，具有积极意义。（作者单位：湖北大学政法与公共管理学院）

参考文献：

[1] 朱福惠. 论迁徙自由[M]. 法律出版社， 2002

[2] 岳智明. 我国宪法应恢复迁徙自由[J]. 河南社会科学， 1999（04）

[3] 韩大元. 宪法文本中“人权条款”的规范分析[J]. 法学家， 2004（04）

[4] 王泽鉴. 宪法上人格权与私法上人格权，载王利明主编民法典.人格权法重大疑难问题研究[M]. 中国法制出版社， 2007