地方政府公共债务问题探讨

2008年金融危机后，为鼓励内需，中央先后出台了4万亿元的刺激经济计划。随着我国经济恢复和快速增长，地方政府的公共债务也是逐年增加，部分地方政府偿债压力较大，存在一定的债务风险。2011年6月，国家审计署首次披露了全国地方政府性债务金额。截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计10.7万亿元，政府负有偿还责任的6.7万亿元，占62%；负担保责任的2.3万亿元，占22%。从2012年起，地方政府将密集进入偿债的高峰期，以土地收入为主要来源的地方政府资金压力日益增大。随着国家对“土地财政”的治理加强，其举债的内在需求明显加强。因此，加强债务监管和风险控制，规范披露地方政府公共债务信息，有效化解债务风险是当务之急。

一、地方政府公共债务存在的问题

（一）相关法律不完善 由于我国现行的《预算法 》不允许地方政府发行债券，因此实行的是“由财政部发行并代办还本付息”的方式，即当地方政府没有能力偿还时，中央政府将代为偿还，从实质上而言，这是一种特殊用途的国债。2009年，为应对国际金融危机对我国经济造成的冲击，财政部首次代地方政府发行2000亿元地方债券， 此后的2010年、2011年，财政部发行地方政府债券仍为2000亿元。由于地方政府并不是发债的主体，容易产生经济学上的“搭便车”现象。地方政府偿还中央的国债本息情况效果不好，容易出现最终仍由财政部代还的“子债父还”现象，这也在一定程度上助长了地方政府任意举债的行为。

（二）商业银行逐利的需求导致贷款规模急剧膨胀 近年来地方债发行量大，尤其地方政府融资平台的贷款的增长速度相当惊人，促进了地方经济的增长，但其产生的各种债务风险也日益显现出来。同时，为抢占刺激内需的“商机”，各商业银行之间出现了竞争性放贷的反常情况，在一些地区贷款条件被不断放松，贷款规模也急剧放大。截至2010年底，三级政府设立的融资平台公司6576家，政府性债务余额为4.9万亿元，占全国地方政府性债务余额的46%。

（三）容易出现公共债务“代际”困境 一些地方政府不顾财政的承受能力，大力发展所谓“面子、形象工程”，以各种名义进行政府担保的债务融资活动，这些项目周期长、金额大，到期如果不能按期还本付息，则地方财成了最后的“背书人”，即最终直接负有清偿责任；由于我国地方政府的任期换届特点，当地方主要领导人变更后，在财政上容易出现“新官不理旧账”现象；这样商业银行因逐利而导致放贷冲动所产生的巨大地方债务风险就暴露无遗，这严重影响地方财政安全问题，不可避免陷入了地方政府债务的“代际困境”；即出现当年债务透支未来几届政府的财政收入，下届的地方领导只能继续透支未来的财政收入。

（四）现行预算会计无法有效确认、披露地方政府的负债情况 不能全面准确地记录、确认地方政府的直接显性负债情况。政府预算会计的确认基础是收付实现制，财政负债信息主要通过资产负表和财政支出明细表反映，是通过资产负债表中的“借入款”科目，反映政府财政地某一时点的债务累计发生的金额，在“财政支出决算明细表”是通过“债务利息支出”科目进行核算管理的，用以反映政府到期偿还的利息数。而对未偿还或没能力的地方债务本金和利息并没有得到确认，造成明显的低估债务金额，从而实际加大地方财政风险现象。

政府预算会计报告无法披露政府的隐性债务金额。由于地方的预算会计报告只反映直接债务，而对或有负债和隐性债务并没有适当的披露，这容易中央政府无法全面了解和掌握地方债务的实际规模，不能对其债务的相关指标如债务担保、政府承诺和融资平台等隐性指标进行正确的评估，从而造成地方政府偿付债务能力和承担负债风险的压力均被低估。

（五）缺乏有效的监管机制 有的地方政府举债行为比较隐蔽，不愿主动披露其债务信息，社会各界无从获悉债务情况。这不但降低了地方政府债务的透明度，而且使债务难于监管，所隐藏的财政风险逐年加大。有的地方政府债务风险甚至已经超过金融风险，已经逐渐由经济上的困难进而影响到地方财政的公信力，必须引起有关部门的高度重视。部分融资平台公司管理不规范，盈利能力和偿债能力较弱，地方政府的隐性债务正在逐步提升。国家审计署披露的6576家融资平台公司中，借新还旧现象十分突出，平均比例为55%，有148家存在逾期债务行为，债务逾期率平均为16%；有1033家存在虚假出资和注册资本未到位等违规现象。同时，由于各级政府缺乏统一的统计指标，其负债的真实规模难以计算，连负债率等一些常用监控指标也无法对其有效监控，债务预警机制就更是无从建立了。

二、国际地方政府公共债务管理借鉴

（一）完善法律框架 完善的法律是政府公共债务健康发展的重要因素，发达国家对公共债务的管理相对比较成熟，尤其在法律、法规的配套上相对完善，一般都有一套比较完善的法律制度框架。以美国、日本为例，分别颁布了《地方复兴法案》、《地方财政法》等法案，发展中国家以南非、巴西代表，则分别颁布了《市级财政管理法案》和《财政责任法》等法案。这些法案都是作为各国的地方政府进行债券管理的基础法律，规范了政府债券的管理。日本的《地方自治法》对地方债券的发行方式、利率、审批和偿还方式等有着明确的规定，地方政府发行债券必须按行政权限逐级上报审批，一般要经过都道府县知事、自治省审批，并由大藏省统一分配发债额度。

（二）预算管理与审批比较严格 为避免地方政府过度举债，必须有严格的预算制度和有效的执行体系，才能有助于规范地方财政支出行为。美国各州的法令都要求地方政府实行平衡预算的规定，1997年颁布的《平衡预算法令》，对其中的35个州作出了明确的限制，如在预算执行中发生财政赤字情况，必须在当年的财政年度内进行消化，不得以任何理由结转至到下一财政年度。对其中10个州出现的财政赤字，则被要求必须在下一财政年度的预算中合理进行安排，并确保有足够的财力能够偿还。在澳大利亚，由借款委员会负责审查联邦政府和各州政府的发债请求，分析市政和其他基础设施对资金的需求，负责评估地方政府的财政状况，对宏观经济的产生影响等因素进行分析研究，该委员会有权调整地方政府债务预算指标。

（三）信息披露较为规范 规范有效的信息披露是风险预警机制的基本前提。美国1983年颁布了《政府会计、审计和财务报告》，明确规定了政府债务报告的基本准则。美国证券交易委员会（SEC）1989年修订了《证券法》，并分别于1990年和1995年两次更新市场交易披露原则，强化证券信息披露的及时性和规范性。巴西要求地方政府每年必须向联邦政府报告财政收支情况，定期公布政府债务报告。同时要求严格控制地方政府的发债规模，规定债务总量必须在法律限额内，在8个月宽限期内不能达到法定的债务限额的，财政部会将其列入黑名单。南非则要求市政府必须及时、准确对投资人和利益相关者披露重大影响的所有信息。

（四）严厉的惩罚机制 为有效防范地方政府举债过程中出现的道德风险，必须有严厉的惩罚措施。如南非的《市政财政管理法》规定，市政府会计长、财务总监等负责财务管理的政府高级官员，一旦在政府发债过程中出现舞弊或渎职行为，将会受到法律严惩，情节严重的还将被判处五年以下有期徒刑。

三、地方政府公共债务改进对策

（一）适时修改《预算法》，开展地方政府自行发债试点 一些发达国家的地方政府举债的历史较久，在地方债务管理上是经过反复试错才逐步完善，需要循序渐进的。我国地方政府举债的开展相对较晚，因此，基于国情考虑，在制度安排上应该是一个自上向下的推进过程。建议适时修改《预算法》等相关法律规定，现阶段可先行试点，由国务院授权部分经济相对发达、法制相对完善的地方政府为法律上的发债主体，比如北京、天津、深圳等发达城市，并由其承担相应的法律责任。这样，可从法律上根本解决地方政府在举债问题上责、权、利不对等问题，促进地方政府财政健康发展。

（二）构建符合我国特色的地方政府债务监管体系 主要包括：（1）建立适合国情的债务监管体系与相关指标。由于资本市场的成熟程度、管理水平不同，国家之间存在明显差异。因此，对地方政府债务的监管手段应该因地制宜，但一般包含中央政府和地方政府的权责的明确划分，有关政府债务总额、担保、信息披露、风险预警等方面。因此，要构建符合我国国情、可行性的债务监管指标，在指标设置上要包括可量化的指标体系和可操作性的程序。可量化的指标一般包括地方债务占预算的比例、债务总量、风险预警机制等指标。可操作性程序方面一般包括中央和到地方债务管理机构的设置、债务的监督，在发债的具体过程应包含债务发行流程、担保和承诺、风险化解对策和对政府官员的问责规定等。（2）建立合适的偿债准备金制度，防范地方政府债务风险。为减少债务风险对地方财政风险，必须建立地方政府偿债保障机制。建议借鉴日本的做法，以地方政府税收作发债的担保物，每年按债务总额提取一定比例（如20%-35%）的偿债准备金，以应对可能出现的债务违约。现阶段宜循序渐进，可根据地方实际发展需要，确定地方政府的负债余额或债务率，在一定的范围内，地方政府的承诺和担保是受法律保护的，可以纳入预算，超出范围就则不受保护。

（三）建立政府债务信息披露系统， 及时揭示财政风险 地方政府应逐步建立债务信息披露机制。首先必须向上级政府报告本级的债务信息，具体包括债务的项目名称、种类、期限、利率和资金总额等；其次，根据受托责任观，地方政府有义务向立法机关报告；最后，随着信息披露机制的不断成熟，将来也必须向社会公众和潜在的投资者及时披露债务情况。因此，根据国情，作为地方财政部门每年必须将债务情况专题向地方人民代表大会提交，并接受人大代表的质询，让政府债务情况的监管纳入法制化、定期化。

（四）建立财务报告制度，有效监管公共债务 主要包括：（1）建立公开的财务报告制度。首先，在举债时要从程序上保证信息有效地公开，地方审计部门应对公共债务信息的真实性进行有效监督。其次，地方政府财务报告应当通过一定的方式公开，接受社会的监督，从而满足各方利益相关者信息需求。最后，建立完善的政府信息公开体系和监督机制，提高社会各届对政府财务报告的关注，促进其对政府会计信息的有效需求，营造让市场需求带动政府会计改革发展的良好环境。（2）强化对非财务信息披露的规范。建议借鉴美国地方政府财务报告的做法，不仅对政府的预算和财务方面的信息加以披露，更要对非财务信息内容进行适当披露，包括会计政策的选择、政府担保、或有负债和政府承诺的其他事项等信息，以提高信息的有用性。还应对财务报告附注中应披露的信息进行规范，以加强政府财务报表的可理解性。

（五）以完全或修正的权责发生制为基础披露地方政府债务信息 债务资金情况是政府财务报告应提供的重要信息。建议现阶段以地方政府作为债务资金的会计主体，以完全的或修正的权责发生制为核算基础，对债务相关的财务信息进行披露，编制资产负债表和运营情况分析报表，全面体现地方债务的财务状况和经营成果。对于项目周期较长、涉及跨会计年度的事项，其资本性支出项目必须编制年度会计报表，单独揭示年度和累积的运作业绩，以满足各类信息使用者的需求。

（六）建立地方政府主要领导问责制 尽管地方政府举债行为在我国发展时间较短，为确保政府发债可持续性、规范性，根据我国国情，也必须逐步建立相应的地方政府主要领导问责制。建立健全包括领导干部的惩防机制、预防职务腐败配套制度。对于违反经济规律、不顾地方财力和违反集体决策程序，对那些所谓“面子工程”盲目举债行为应予以行政问责，情节严重的、触犯法律的地方政府负责人必须移交司法部门依法办理。