贵州地方政府性债务融资探讨

[提要] 欠发达地区地方政府因地理资源、经济基础等因素，偿债能力受到限制。对地方政府性债务融资问题进行探索有利于提高地方政府性债务资金的融资效率与投资效率，既可以推动地方经济健康并持续发展，也可以保障地方政府性债务偿还及风险控制，实现“融资-投资-偿债-再融资”良性循环。

关键词：地方政府性债务；债务融资；融资渠道；融资平台

基金项目：贵州省教育厅高校人文社会科学研究项目：“贵州地方政府性债务投融资效率优化研究”（2016gh02）；贵州省软科学研究项目（黔科合基础[2016]1517-2号，2016GZ97931）；贵州财经大学重点学科专项建设经费

中图分类号：F83 文献标识码：A

收录日期：2017年3月7日

地方政府性债务在推动地方经济发展方面具有巨大的优势。如何规范地方政府性债务的融资并合理使用债务资金，是减少债务风险、提高地方债效率的关键。贵州地方政府性债务的融资受到客观的地理环境和经济发展等因素的限制，存在的问题更为突出。

一、贵州地方政府性债务融资现状及存在的问题

（一）融资渠道单一，融资成本高。相关数据显示，项目融资中银行贷款占85%，成为最重要的融资渠道。政府性债务资金很多用于城市基础设施建设，这类建设周期长、收益慢，大都需要政府做担保。由于地方财政收入有限，地方政府性债务蕴含着大量风险，使得银行不良资产率增加，从而加大金融系统风险。加上贵州省属于欠发达地区，金融机构市场化程度不高，实际金融供给严重短缺，导致融资成本升高。

（二）融资信息披露机制不完善。对融资风险进行评估，是控制融资风险的有效措施。目前贵州省地方政府缺乏信用评估机制，同时信息披露机制不完善，使得外部利益关系部门无法对地方政府的信用做出全面的评估。在以往政府融资行为中，由于信用问题，外界很y判断融资渠道及融资规模，进而融资风险的准确评估也面临困难，风险控制更是无从下手。同时，在目前对地方政府激励机制的正确引导下，受保密限制融资信息也难以公开透明。因此，融资风险控制也是地方政府融资的挑战。

（三）融资平台不透明，区域分布不平衡。据统计，目前贵州省融资平台有302个，但很多地区的融资平台数量太多，规模太小，分布太散，导致地方融资平台效益产出低。地方政府融资平台主要是政府相关的基础设施项目和非公益性项目的转移，而这些项目的规模很大，占据的资金高，效益收益率低，导致出现融资平台资金周转时间长、项目的收入不能抵消支出、现金流量差等情况。长久以来，地方政府投融资平台资金来源基本为单向的商业银行贷款，使得资金不足的情况普遍存在。加上项目占用资金高，收益率低，因此贵州省部分地区虽然融资平台数量增加，财政收入增加的幅度还是比较缓慢，效果不理想。同时，贵州省经济发展落后、财政转移的支付能力不够、自给能力弱，导致贵州省各地方的财政投入资金缺乏，基础公共设施项目的开发建设相对发达地区差距甚远，公益性项目投入不够多，严重地限制了贵州省经济可持续发展，导致建设步伐慢于其他发达地区。

（四）投融资平台过度依赖于土地资源。地方政府投融资平台项目大多是市政建设基础项目，这类项目资金占用大，但由于投资建设期长，投资回报周期也较长。由于专项债务通过地方政府性基金管理，一般主要由土地出让金偿还，使得很多投融资平台需要政府出让土地来偿还贷款，使得对土地过分依赖，一定程度上也抬高了土地价格。

贵州省投融资平台在向银行融资时，土地抵押物贷款占比高达48.2%，抵押物过度依赖于土地资源。由于土地变现能力较差，一旦出现贷款风险后，银行难以通过出售抵押物止损。目前，贵州省金融机构已意识到投融资平台贷款风险，且已经有多家银行停止或减少发放此类贷款。因为贵州省是欠发达地区，地理因素受限，土地出让市场不景气，只能靠政府财政收入来偿还债务。

二、贵州地方政府性债务融资效率优化方案

目前，贵州省的债务融资存在渠道单一、融资成本高、支付风险大、融资披露机制不完善、融资平台管理缺失等多种问题，地理资源、经济基础等原因造成偿债能力受到限制、地方财政失衡问题的深层次矛盾日益凸显。债务融资效率能较好地反映地方政府对其债务的处理情况，提高融资效率有利于提高债务资金的投资效率，既可以推动地方经济健康并持续发展，也可以保障地方政府性债务偿还及风险控制，实现“融资-投资-偿债-再融资”的良性循环。

（一）树立正确的债务融资风险意识，健全风险防范和监督机制。随着地方政府性债务规模的日渐庞大，除关注债务偿还风险外，债务融资过程中的风险也应引起足够重视。首先负债比率、负债结构、债务期限等应做到优化；其次逐步转变地方政府职能，减少地方政府对投融资平台的干预；再次建立投融资平台主导原则，完善产权清晰、政企分离的制度；最后对债务融资中可能产生的风险做到事前预测、事中评估，随时监控债务融资风险，做到预防及监督并举。

（二）加强地方政府性债务预算建设。首先，将债务情况纳入地方政府领导政绩和经济责任考核中，既包括债务的融入、使用、偿还，还要考虑债务资金的使用效率及债务整体的规模控制；其次，建立各级机关部门对债务的审批制度，做到事前备案，事中审查监督；再次，编制债务预算。预算内容包括债务的来源、用途、使用计划、使用过程、偿债资金来源、偿债计划等。内容要详细、完整，并附有对债务风险的预测及分析；最后，加强债务审计，将债务审计作为政府审计的重点之一，审计报告经人大批准，报中央备案。

（三）建立健全政府和社会资本合作机制（PPP）。PPP在本质上是一种互惠互利、双赢的关系，PPP模式大幅拓展了社会资本特别是民营资本的发展空间，为其提供了新的机遇。从2007年到2015年底，贵州实现县县通高速公路，贵州先行先试多种引入社会资本投资的合作模式，吸引了中国交建集团等企业来到贵州。其中，中国交建在贵州交通基础设施领域投资超过700亿元，贵州省与中国交建集团共同创造了高速公路建设的“贵州模式”，该模式已成功复制到云南、四川、重庆、新疆、广西等省市区，并成为中国交建的核心竞争力产品，有力地助推贵州地方经济发展，实现了双方合作互利共赢。贵州全省采用各种“社会资本+政府补助”以及运营期补贴等组合拳模式，已建在建高速公路项目共计21个，约1，589公里，吸引和鼓励各类大型企业集团、民间资本以相应方式投资建设贵州高速公路，总投资约1，770亿元。

“十三五”期间，贵州交通建设总投资将完成7，000亿元，小省办大交通任务重，融资压力大，贵州将创新投融资模式，采取PPP模式，吸引有实力的大型企业来贵州投资兴业，助推贵州交通运输事业发展。第一，制定贵州省PPP项目管理相关规定，建设PPP项目库。PPP项目库的建设过程中，需同时注重对社会公众利益和经营者合法权益的双重保障；第二，建立并完善价格的动态调整机制，理顺价格水平，遵循成本补偿与合理收益、资源节约与社会可承受相结合的原则；第三，完善项目结束后的移交机制，确保工程按照原合同交付，移交形式、内容、标准均符合合同约定；第四，对项目全过程进行监管，同时建立绩效评价机制，贯穿项目运作、资金使用等过程；第五，由政府部门牵头，充分发挥政府职能。财政厅、发改委等牵头部门严格遵照相关法律法规，切实做好各方协调工作，逐步完善财政补贴制度，加大对债务风险的防范，在交通、市政、公共服务等领域大力推广PPP模式；第六，引入第三方专业咨询机构，对项目的可行性进行专业、科学的判断，确保项目实施的合理性与规范性，提高项目实施效率。

（四）改变融资渠道单一的现象，推进融资渠道多元化发展。贵州省地方政府投融资平台融资方式比较单一，主要依靠于商业银行贷款，未能形成多元化的融资机制。经审计署确认的贵州省302家投融资平台中共有231家在商业银行进行了贷款，贷款余额高达974.4亿元，平台贷款主要于2009年前后发放，贷款期限主要以5年为主，目前已经普遍进入还款期。2014年下半年累计到期的地方政府投融资平台贷款为120亿元，2015年累计到期的平台贷款140.2亿元，2016年累计到期的平台贷款为144.1亿元。然而，商业银行贷款投资于基础设施等公益性项目最主要的缺点是出现短贷长投的现象，目前投融资平台投资领域大多为建成周期长达10～30年的基础设施领域，因而存在期限错配问题，许多贵州省投融资平台都存在借新还旧现象。

2015年，贵州省出台相关政策，将从拓宽融资渠道、搭建金融发展平台、优化金融环境等方面切实加强金融支持，促进贵州省“1+7”重点开放平台发展建设，加快培育贵州新的经济增长点。开展跨境人民币直接投资，争取国家批准开展外商投资资本金结汇、国际商业保理公司审批试点，允许境外资金参股新区股权投资基金，开展国际信托投资。探索逐步放开通用飞机制造、精密仪器制造、旅游高等教育、文化、医疗、金融、保险、会计、商贸物流、电子商务等产业的外资准入限制，突破外资在注册资本、股权比例、经营范围等方面的限制。着力培育以产业链为纽带的“龙头引领、业态丰富、集群共进”的私募金融产业发展格局，大力引进私募金融机构，发展一批私募基金，提升私募金融产业的发展层次。支持探索建立与综合保税区发展相适应的外汇管理新体制，实现跨境贸易投资、融资便利化。积极构建多层次的投融资平台，逐步健全金融体系，构建风险投资、担保基金、地方性金融机构、股票以及债券市场在内的多层次投融资平台。

为优化融资效率，贵州省地方政府投融资平台要降低商业银行融资比重，调整融资结构，鼓励股权融资、企业债券等多种形式的融资，扩大融资渠道的同时降低融资成本。与国家开发银行合作，开展以国家开发银行贵州省分行为牵头行，多家商业银行参与的银团贷款模式，满足基础设施建设周期长的要求。而银团贷款模式还可增强银行间的信息沟通，分摊借贷风险。同时，鼓励商业银行与其他金融机构合作，如基金公司、信托公司、证券公司等。推进资产证券化，选择重大基础设施贷款、涉农贷款等多元化信贷资产，发行以基础资产现金流为偿还保障的证券。建立规范的地方政府举债融资机制，争取国家大力支持贵州省依法依规发行地方政府债券，用于重点领域建设。

（五）加强融资人才队伍建设。人才是创新的未来和核心。贵州省的地方政府投融资平台的管理人员多为政府官员，并不具备良好的企业管理能力。加强融资人才队伍建设，有利于提高融资效率，优化资源配置。第一，加大对现有人员的培训，通过对现有人员的观念、方法等进行继续教育和培训，提高风险意识，优化融资方案；第二，在高校等各级学校开设相关课程、开展相关讲座，或在课程中加入相关内容，以增强对地方债的认识，增强对地方债风险监控及偿还机制建立的观念，促进地方债融资投资良性循环；第三，加快职业融资规划师培训发展。融资规划师是一种新的职业，是在2009年席卷全球的国际金融危机过程中，为解决中小企业融资难而提出来的。经过多年发展，融资规划师已不仅仅服务于中小企业，其服务对象逐渐扩大到大型企业、政府投融资平台等领域。融资规划师的培养能够缓解贵州省融资人才不足的难题，并能向公众普及融资规划基础知识。同时，通过融资规划师的培训，可以规范金融市场秩序，建设诚信社会。

主要参考文献：

[1]陈家洪.从道德风险视角看地方政府投融资平台的规范发展[J].现代经济探讨，2013.2.

[2]黄捷，王虹.地方政府债务风险与财政支出效率[J].财会月刊，2016.2.

[3]李经纬.新预算法及其配套政策法规实施背景下的地方投融资平台转型发展[J].中央财经大学学报，2015.2.

[4]赵永胜.地方政府投融资平台的风险评价与思考[J].西部金融，2011.1.

[5]周正祥，张秀芳，张平.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学，2015.9.