建立案件集中管理新机制,推动检察工作科学发展

摘 要：随着司法体制改革的深入推进，检察业务程序性、专业性日益增强，这为检察工作的发展提出了新的挑战和难得的发展机遇，科学、高效、专业的案件管理新机制应运而生，各地对如何建立集中统一的案件管理新机制进行的探索也是百花齐放。本文试图从检察机关构建案件集中统一管理机制的必要性等方面进行探索，提出对建立案件集中统一管理新机关制的设想，以求有益于检察业务管理的完善。

关键词：案件管理；机制；建设

一、案件管理的渊源与现状

检察机关传统的案件管理模式是依据高检院2003年5月27日通过的《最高人民检察院关于加强案件管理的规定》所确立的主要由内设部门自我管理方式进行的。近年来，全国各地检察机关均对案件管理模式进行了不同程度的探索和改革，2002年11月，河南省郑州市二七区人民检察院在全国首创案件管理中心，2003年10月郑州市检察院率先成立了地级检察机关案件管理中心，不久，13个基层检察院全部成立了案件管理中心。此后，全国多地相继成立了案件管理机构，推广郑州经验。2009年，中央了《关于深化司法体制和工作机制改革部署及深化检察改革2009-2012年工作规划》，将检察改革工作提上了议事日程，着力破解制约检察事业科学发展的体制性、机制性和保障。其中，改革检察机关机构设置，完善案件管理模式，成为摆在各级检察机关面前亟待解决的一大课题。2010年4月1日，山西省检察院成立了全国首家省级案件管理中心。不久，第十三次全国检察工作会议确定了“统一受案、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评”的案件管理要求。应此要求，2011年11月，高检院成立了案件管理办公室，对高检院机关案件流程、案件质量和案件统计信息等进行集中管理，并承担对全国检察机关案件管理工作的指导职责。高检院常务副检察长胡泽君在案件管理办公室成立会议上指出，成立案件管理办公室，对案件实行集中管理，是检察机关贯彻落实科学发展观，强化内部监督制约，提高检察机关管理科学化水平，进一步规范执法行为，提高办案质量的战略举措，事关检察工作的科学发展，事关检察制度的长远发展，事关依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的实施。2012年5月24日，全国检察机关案件管理工作推进会在江苏南京召开，这次会议是第一次全国性的专题研究部署检察机关案件管理工作的重要会议。高检院常务副检察长胡泽君出席会议并强调，在坚持和完善业务部门自我管理的基础上，依托信息化平台，由案件管理部门履行统一受案、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评职责，实现对执法办案的统一、归口、全程、动态管理。各级检察机关要进一步明确任务，理清思路，正确履行案件管理职责。一要准确把握案件集中管理的目标任务；二要准确把握案件管理部门的职能定位；三要准确把握案件管理部门的职责要求；四要正确处理集中管理与条线管理的关系、管案与办案的关系、管理与服务的关系、案件管理部门与其他负有监督管理职责的部门之间的关系。（我院的现状）

二、现阶段案件管理存在的问题和弊端

管理的目的，是为实现期望的目标，达到效率、效果的双重提高。检察机关为实现追求公正执法的终极目标，不断提高案件质量和办案效率，理所当然要在案件管理中引入先进的管理理论。[1]目前，甘肃的检察机关也进行了大量的案件管理改革的探索。但是，各地推行的情况却不尽相同，效果也各有优劣，还存在着不少的问题。[2]

（一）案件管理未能实现一体化。一是案件管理职权分散。各级院一直沿袭着业务部门各自分散管理的传统案件管理模式。一个案子从受理到公诉，要经过几个部门和多个环节，案件的流转行踪没有一个业务部门能全面了解、掌握情况，都是各管一段，导致案件管理职权分散，容易导致对案件办理的各环节缺乏有效的监督，形成法律监督的“盲区”[3]。二是案件业务程序连贯性不强，缺乏集中统一的检察业务程序，如检委会、人民监督员等案件办理的重要环节不能与检察业务的其他办理程序统一归口，致使案件办理流程不畅。三是检察业务专业化分工不强，检察人力资源无法在部门间得到合理配置，检察业务工作缺乏统一的协调运作。另外，办案人员间专业化分工不强，存在“能力与责任不相匹配”的现象，无法以有限的人力资源获得最大的司法公正[4]。四是案件管理工作信息化程度不高。目前，从甘肃全省来看，大多数检察院都接通了二、三级专线网，案件管理部门与公诉、侦查监督等部门的网络系统也已互连，但是缺乏一个总的计算机网络管理平台来从总体上控制案件流转，使得各业务部门仍有大量的数据、报表要重复录入，案件管理的主要工作如监督、预警等还需要人工操作，案管部门难以发挥同步跟踪、事前监督的作用。除此之外，由于案件管理软件尚不统一、不完备，在外部关系中，公、检、法的网络系统没有互相衔接，不能互相传送信息文件，不能互相沟通协调，案件管理部门不能很好地发挥全流程监控职能，对办案中出现的问题不能及时发出预警提示。

（二）内部监管不到位。一直以来，全省各级检察机关在加强完善外部监督方面花了很大气力，也取得了明显的成效，而对内部办案部门的监督，存在着薄弱环节。一是案件内部管理缺乏同步性，如反贪、反渎初查不立案案件、尤其是审查逮捕和公诉案件，因没有专门的部门与案件的诉讼同步进行监督，从而也不能及时发现和纠正检察环节上违反程序、实体的问题。案件评查、错案分析等都是事后监督方式，只注重结果监督，难于进行过程监督。二是管理形式较单一，注重自上而下的线性管理，忽视横向制约，不能有效遏制检察机关执法办案程序回流等不规范执法行为的发生，导致了检察机关内部案件配合有余、监督不足等薄弱问题[5]。三是是检察业务信息监管无力。目前，检察业务数据统计、情况分析上报工作中存在隐瞒不报、上报不准确、不全面，甚至弄虚作假的问题。但由于检察机关信息化应用不足，监督管理手段落后，上级对报录的虚假信息无法有效甄别，影响对下指导的力度和准确性。四是错案责任追究和综合考评难以实现。因为案件不集中管理，又缺乏办案过程的监督，办案过程的执法档案无法准确及时的留存，导致最终的错案追究流于形式，对业务工作的综合考评也难以实现。

（三）不能有效强化对外监督。一是对各环节办案期间的监督不力。公安机关和人民法院与检察机关之间在诉讼各个环节为避免超期羁押打普遍存在办案“借时间”的问题，其合法性值得商榷，事实上很可能侵害案件当事人的合法权益。二是对公安、法院的违规未违法的行为监督不力。检察机关侦查监督部门和公诉部门由于经常配合工作，检察人员与侦查和审判人员交往密切、人情关系等原因，往往忽视了对公安机关捕后未移送审查案件、对法院判决偏轻偏重案件的监督，尤其对公安机关另案处理或批捕后长期取保候审的案件更缺乏制约制度，案件流失或久拖不决等现象时有发生[6]。

三、构建案件集中统一管理机制必要性论证

（一）构建案件集中统一管理机制是实施修改后的刑事诉讼法的需求。同志在实施修改后的刑事诉讼法座谈会上讲话时强调，各级政法机关要强化“五个意识”，即人权意识、程序意识、证据意识、时效意识、监督意识。构建集中统一的案件管理机制正是为了提高检察工作效率，加强检察机关内部监督而进行的程序和监管，对强化程序意识、时效意识和监督意识具有重大的意义。第一，案件集中统一管理机制的构建强化了程序意识。强化程序意识，就是尊重程序的独立价值，“正义不仅要实现，还应当以看得见的方式实现”，这对我们的检察工作提出了新的更高要求。传统的检察业务专业化分工不强的案件管理模式明显不能满足这一要求，而集中统一的案件管理机制可以将案件程序审查和实体审查相分离，努力追求并促成程序公正的实现。第二，案件集中统一管理机制的构建强化了时效意识，集中统一的案件管理机制通过统一案件进出口，准确把握了侦查、批捕、、判决等案件办理各个流程时限，使各个环节间的时间衔接更紧密；通过案件办理期限预警和提醒，对办案时限进行了有效的监督，更好的强化了案件办理的时效性。第三，案件集中统一管理机制的构建强化了监督意识。集中统一的案件管理机制通过对各业务部门案件办理程序的动态反馈和体外监督，避免了办案过程中违反程序现象的发生，加强了检察机关的内部监督，强化了监督意识。

（二）集中统一的案件管理机制的构建能很好地实现程序审查与实体审查相分离。重视程序监督，特别是重视对检察机关自身执法的程序监督，是检察改革的必由之路。如果说侦查权、审判权应该予以监督和制约，那么职务犯罪侦查权、公诉权同样需要监督和制约。实行程序审查与实体审查的分离，建立案件管理机制，正是加强程序监督的重要途径，是强化内部监督制约的一项有效的措施。尽管大多数情况下“检察权的行使仅仅具有程序性的意义，而不具有终局的意义”但是，诸如职务犯罪的侦查权、批准和决定逮捕权、公诉权等，都可以实现公民宪法权利的某种程度的限制或剥夺。对这类权力的行使加以必要监督和制约，是政治文明的要求和体现，是检察机关内部监督的必然要求。通常我们一说制约和监督，往往只是想到设置中间环节，分散检察权，或重复审查，或层层审批，以牺牲效率为代价来保障检察权正确行使。这种落后的方法已经不能适应要求及时办理案件和起到强化办案人员责任感和激发其积极性的作用。实行程序审查与实体审查的分离，建立案件管理机制的重要意义是避免了走老路，这种监督形式不是通过干预侦查和公诉来实现的，而是通过监督程序来体现的。不是通过增加审查环节领导把关来实现，而是通过由办案人负实体法律责任，案件管理部门负程序法律责任来实现。通过程序审查、程序监督和程序公正，实现检察权的正确行使和检察权的实体公正。[7]同时，新修改的刑诉法对司法机关涉案款物管理的监督权都落实到了检察机关，案件管理部门作为检察机关内部集中统一的涉案款物监管部门，其对涉案款物的管理和监督只靠自身监督是远远不够的，也不符合检察机关的内部监督制约原则，所以，要有效实施修改后刑诉法，必须完善对案件管理工作的监督。

（三）集中统一的案件管理机制的构建有利于实现对案件运行过程中的内部监督。一是有利于形成资源共享的监督体系，确保监督效果。由于在以往的案件管理模式下，办案流程缺乏公开的、动态的信息反馈，使检委会秘书、案件督导以及人民监督员办公室等机构不能自主掌控案件流程，只得被动的借助业务部门内勤及负责人来了解掌握案件情况。案件管理部门的设立，为检委会秘书、人民监督员、案件督导和执法档案等项工作的有机紧密结合提供了平台，整合了监督资源，形成了相互依托、资源共享的内部监督机构，既确保了监督效果，又提高了监督效率。[8]二是有利于拓宽检务公开渠道，拉近检察机关与人民群众之间的距离。案件管理部门掌握案件流程，负责接待和安排律师（辩护人）阅卷等，不仅有利于检察机关业务的开展，还直接方便了律师和当事人查询案件，无形中拉近了与人民群众之间的距离。三是错案追究和综合考评机制得以有效落实。集中统一的案件管理机制的构建通过实时的办案监控，电子信息的实时存档，使执法程序规范，责任划分明确，实现公平、公正的办案人员综合考评和错案追究。

（四）集中统一的案件管理机制的构建有利于强化对公安机关、人民法院的监督，不断改进检察机关的法律监督工作。案件管理部门对办案过程的监督，改变了原来事后监督的模式，加强了对检察机关内部执行程序法的同步监督和对公安机关、人民法院执行程序法的事前监督，保证了案件的程序公正。例如，案件管理部门对公安机关执行批捕和不捕决定的情况统一接受登记，发现未在法定期限内回复、提请或重报的，及时通报相关业务部门依法纠正，改变了业务部门以往忙于办案，监督不力的局面。

（五）集中统一的案件管理机制的构建有利于推动检察官职业化进程。案件管理部门实现了检察事务性工作与业务性工作的适当剥离，使检察官从繁冗的辅工作中脱开身，把主要精力放在审查案件事实工作上，专注于提高办案质量。以公诉案件为例，案件管理部门受理案件后，首先在公诉案件台账上进行登记，再依据派案规则确定承办人，然后在本院办案系统上建立案卷，将电子案卷和实物案卷移送给具体承办人；案件承办人负责对案件证据、事实、定性等法律问题进行审查，承办人结案时将案件书发送给案件管理部门人员即可。整个过程，案件承办人基本无需承担任何事务性工作，有效提高了检察工作的职业化程度。

四、建立案件集中统一管理新机制的设想

（一）构建系统化的案件监督体系。案件管理部门作为案件的进出关口，因为直接掌握案件信息、监控案件流程上的优势，具备成为案件监督管理的专门机构的先天条件，充分发挥案件管理部门的监督管理职能，可以直接监督各业务部门的案件流转和质量。但是，将案件监督工作落实到每—个案件、每—个环节，仅仅依靠案件管理部门是不可能完成案件监督管理的全部工作的。[9]目前看来，要在检察机关内部建立一个完善的案件监督管理体系，就必须采取有效措施把现有的由案件承办人——业务部门负责人——主管检察长——检察长和检委会这样一种以请示批复为主要手段的线性监督方式和专设的案件管理部门的内部制约监督有机的结合起来，使案件管理部门的监督工作和办案人员、业务部门负责人、主管检察长、检察长和检委会都产生工作交集、交错，共同构建案件管理的内部监督模式，科学界定各岗位、各环节的职责和权限，进行过程控制，有效减少因各业务部门职能分散、监督空档、控制脱节的现象，促进办案质量和办案效率的提高。同时，该监督体系还要明确办案工作考评标准，给予办案人员明确指引，便于发现问题和明确责任。

（二）准确定位案件管理部门职能。当前，案件管理部门作为案件集中统一管理的主要改革模式在全国各地检察机关已进行了广泛的实践和探索，而实际运行中还存在定位把握不准的情况。案件管理部门作为检察内设新部门，是检察工作改革创新的重要组成部分之一，对其职能准确定位，是开展好案件管理工作的重要前提条件，因此，要处理好案件管理部门监督、管理、服务三者之间的关系。一是案件管理部门最终职能是内部案件管理监督，案管部门的服务性应寓于监督之中。只有通过监督，查漏补缺，防微杜渐，查处违法、违纪，才能促进廉洁执法，维护国家司法公正。如果仅仅定位于服务职能，轻视监督工作的开展，则偏离了成立案件管理部门的检察改革方向。二是案件管理部门对案件流程的监督管理要通过服务来实现，监督管理不能脱离服务孤立的行使，只有通过服务，精准把握案件信息，实时掌控案件进度，才能实现动态的案件监督管理。三是把握好案件管理部门的监督职能定位，不能将案件管理部门建设成为隐形的“部门之上的部门”，这样会人为地增加检察机关内部的行政等级，不利于对检察业务的开展。

（三）明确案件管理部门的工作内容。基于准确的职能定位，案件管理部门的工作内容也得以明确。案件管理部门和各业务部门各司其职，各负其责，互相配合，互相监督制约，为违法办案设置了屏障。因此，要构建符合检察工作特点和规律的案件管理新机制，要重点做好以下三方面的工作：一是服务性工作。对内主要职责有两部分，一部分是案件程序，即本院全部案件的接收、归口、派发、移送、登记，各类法律文书的统一接收、填写、印制、送达，也包含了对案件初步的程序审查工作。如对案件的管辖权、侦查是否超期、案件材料是否齐备等情况进行审查，审查后提出受理意见并移交相关业务部门。另一部分是信息服务，对内的信息服务主要是建立执法档案，对案件情况进行综合分析，及时向各业务部门和检察长反映情况。对外信息服务主要包括提供案件信息的查询服务，接待和安排律师（辩护人）阅卷、开展检务公开（尤其是电子检务公开）等。二是管理性工作，主要是信息的管理和法律文书的集中、统一管理。对全院的案件信息、办案信息和资源的综合管理和监控，包括统计报表、网上办案系统和案件台账等，借助计算机网络技术及其它现代化办公设备，案件管理部门每月将全院办案部门及干警的收案、开庭、退查、结案、积案等详细情况进行汇总，为案例研判、量化考核、检委会监督等工作提供准确全面的信息支持。对于侦查机关移送检察机关的各类材料由案件管理部门统一接收登记后分发给相关承办人。具体做法是将办案部门人员排列编号，案管部门通过电脑随机派发给相应序号的办案人员，这样可以有效从源头上避免人为因素干扰派案，也有利于年轻干警的快速成长。对于需要制作的法律文书，由检察长签发后予以制作、送达；实现对涉案款物的监管，把依法扣押的涉案款物及时经案管部门登记，交保管部门保管，确保扣押的赃款、赃物各个环节都在监管之下。三是监督性工作，主要是各种内部监督手段的运用。一是发挥掌握全部案件流程信息的优势，构建案件跟踪机制，开展内部期限预警，避免超期办案；发现侦查机关或者人民法院有超期办案情况的及时通知相关业务部门，由各业务部门予以监督；二是对案件程序性的工作进行动态监督。不立案、撤销案件、不批捕、撤销逮捕、不案件的实体处理，应由案管部门进行复查，提出具体意见；三是对公诉案件判决裁定、书及公安机关移送意见书即时审核，对承办检察官案件质量进行跟踪检查等方式，开展监督工作；四是加强对扣押、冻结款物的检查，特别是检查已决案件涉案款物的处理，督促办案部门对扣押款物根据判决结果依法依规处理；五是组织开展案件质量评查工作，以查促审，提高办案质量；六是组织召开检察委员会，保持对重大疑难案件的实时追踪；七是组织人民监督员工作，借助检察机关外的力量开展内部的案件质量监督工作。

（四）重视信息化建设在检察机关案件管理当中的作用。目前，就甘肃来说，各级检察机关实现了内部局域网全覆盖，个别院自己研发了相应的办案管理系统，对办案进行全程动态监督，同步发现和纠正问题。首先，应将各业务部门的各自独立的办案系统依照办案流程汇编成一个整体，便于全程监控，以及各业务部门之间的资源共享。其次，要做好信息系统的衔接问题，目前全国检察机关都在运行的统计报表，对案件信息的统计是比较准确、权威的和有效的，在设计开发新的案件管理软件的同时，必须考虑到两个系统的衔接问题，避免信息二次重报引起的重复劳动，更避免信息出口不一引起的信息不准。再次，要建立一体化案件管理系统。为了加强案件管理部门与其他业务部门的业务衔接，需要开发一个具有直观性并具有保密功能的电子管理软件程序，与最高检院案件统计程序相互匹配，减少因系统差别化而导致的重复投资、重复开发和链接不畅甚至不能。在软件设计上，要加入对办案时限的自动化预警功能，及警报功能、对案件程序异常进行提示和有专门用于开展案件评查监督的程序设计等，使案件管理更显人性化和科学化，

（五）对现有部分职能或机构进行整合归集。在检察机关内部探索构建案件集中统一管理的机制，将已有但分散在几个部门的工作或机构整合归集到案管中心，可设想在案件管理部门内设：检委会办事机构、案件数据统计分析机构、人民监督员机构、检务公开机构等内设机构，将案件办理的各环节的程序性工作归集到一个部门内，对案件流程进行精细管理、全程监督，避免原有的各部门分割、封闭管理，通过过程控制、节点控制来最大限度的提高办案效率和质量，有机整合工作职能，变分散管理为集中管理，构建准确、及时、全面、科学的管理体系。

参考文献：

[1]周园：《检察机关实行案件管理的现实意义和路径选择》，载《法制与社会》，2010年第26期，208页。

[2]刘科：《论案件管理中心的建设》，载《法制与社会》，2010年第25期，第209页。

[3]史海东：《检察机关案件管理理论创新和机制构建》，载《中国刑事法杂志》，2011年第2期，第82页。

[4]刘科：《论案件管理中心的建设》，载《法制与社会》，2010年第25期，第209页。

[5]黄亚珍：《检察机关案件管理机制改革之构想》，载《国家检察官学院学报》，2005年第5期，38页。

[6]钱蔓芷：《检察机关设立案件管理中心的构想》，载《法制与社会》，2011年第14期，第194页。

[7]石京学：《案件管理机制的理论基础》，载《检察实践》，2005年第4期，第39页。

[8]许彦彬，郇敏：《检察机关建立案件管理中心的实证分析》，载《山东行政学院学报》，2011年8月第4期，第130页。

[9]李春阳：《试论如何加强检察机关案件管理中心的监督职能》，载《法制与经济（下旬刊）》，2011年第2期，第58页。