公共政策的供求分析

【摘要】(一)需求失灵的主要原因分析 第一，无组织的群体需求。社会生产力发展导致经济、政治利益原有的均衡关系被打破，社会个体的利益重新“洗牌”，为了能够在公共部门提供公共政策物品...

一、政治市场中的公共政策供求原理

政治市场是指人们参与政治活动时与其他政治个体和组织发生关系的场所。在政治市场上活动的主体是选民、利益集团、政治家和官员。人们通过民主选票来选择能给他带来最大利益的公共物品、政治家、政策法案和法律制度。公共政策是公共选择或非市场决策的结果，是选民、利益集团、政治家、官僚等相关利益群体之间在民主制度框架下相互博弈的产物。类似于经济市场，政治市场上政策的公共选择同样有自己的需求与供给原理。选民某种公共利益需求通过利益集团或直接向公共部门反映，而后公共部门通过非市场决策过程向选民供给公共政策物品，以满足选民的公共利益诉求。

二、公共政策物品的供求特征

公共政策物品的供给是政策问题确认后从政策进入规划到政策终结的一系列运作过程。这个过程也是公共政策物品供给的实现过程。相对于公共政策物品的需求而言，公共政策物品的供给更具有复杂性、艰巨性和长期性。公共政策物品的供给特征主要体现在政策系统的运作过程中，主要表现在界定和衡量公共物品产出的困难、政府提供公共物品缺乏竞争机制、缺乏结算和终止的机制、政府提供公共物品缺乏有效的监督等几个方面。

三、公共政策物品供求失衡的根源

(一)需求失灵的主要原因分析

第一，无组织的群体需求。社会生产力发展导致经济、政治利益原有的均衡关系被打破，社会个体的利益重新“洗牌”，为了能够在公共部门提供公共政策物品中获得更多的利益，个人需要通过各种手段对公共政策物品供给主体施加影响，但是实践证明，个人的力量往往是微不足道的，为了维护和实现自己的利益要求，大家组织起来要比个人的力量大得多，效果也好得多，这样，利益集团就形成了。

第二，反映渠道不畅通。公共政策物品的需求包括从政策问题的客观产生到政策问题通过渠道反映到公共部门决策议程当中。因此，即使政策问题产生，但是缺乏畅通的信息反映渠道仍然是无法保证充足有效的公共政策物品需求。而公共政策物品需求不足也同样会造成公共政策物品供求的失衡。

第三，领导干部错误的政绩观。“政治行动者的贴现率也许比社会的贴现率更高，一方面是奖励结构导致的结果，一方面也与官员的任职期短有关，结果常常是政治行动者短视和需要对特殊问题或市场缺陷进行长期分析、理解之间的明显脱节”。因此，未来的成本和未来的收益往往被严重打折或忽视，而眼前的或短期的收益或成本被夸大。领导干部只重GDP增长而轻视环境保护、只重效率而忽视社会公平、只重城市发展而忽略乡村建设、只重财富创造而忽略财富共享等，导致公共政策物品的供求出现严重的失衡。

第四，作风。尼斯坎南指出，可以进入官僚的效用函数中的因变量有如下几个：薪水、职务、津贴、公共声誉、权力、任免权、当局的产出、易于更迭与易于管理当局机构。除了最后两个以外的所有这些变量，都是官僚在办公室任职期间总预算的一个单调正相关函数。这就是说，官僚的最终目的是个人效用，而为了使个人效用最大，他又要追求薪水等各种因素，而这些因素除易于管理外，又都可归结为使预算最大。因此，追求最大预算就是官僚的动机，而官僚机构改进效率的内在动力是弱的。官僚不作为一方面难以主动深入群众中调研发现社会问题，另一方面对于群众反映上来的社会问题也缺乏足够激励受理，极大地降低了公共政策物品的需求量。

(二)供给失灵的主要原因分析

第一，政策制定失灵。首先，社会实际并不存在作为政府公共政策追求目标的所谓公共利益。其次，公共决策机制存在着内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的。再次，公共政策制定缺乏有效的监督。

第二，政策执行失灵。政策的有效执行依赖于各种因素或条件。美国政策科学家史密斯在《政策执行过程》一文中认为，理想化的政策、执行机构、目标团体和环境是政策执行过程中所牵涉到的重大因素。这些因素中的任一方面或它们之间的配合出问题，都可能招致政策的失效。在政策执行博弈中，由于中央与地方分权，中央与地方利益的差别，地方政府有可能与中央政府讨价还价，力求从中央获得更多的利益，并导致“上有政策，下有对策”现象的发生。

四、促进公共政策供求趋向均衡的措施

(一)建立健全社会公共需求的反映渠道机制

社会公共需求是公共政策物品供求均衡的前提条件。社会需求是社会发展的动力元素，社会需求应当引起公共部门的足够重视，能被有效地反映到公共部门决策议程中，为公共政策物品的供给指明正确的方向，以利于缓解矛盾冲突，维护社会稳定。另外，个人直接向公共部门反映需求往往不能得到很好的重视，“实践证明，个人的力量往往是微不足道的，为了维护和实现自己的利益要求，大家组织起来要比个人的力量大得多，效果也好得多。只有集中的力量才能引起社会尤其是政府的重视。”公民走向组织化、集团化为社会公共需求成功地反映到公共部门当中开辟了有效之路。因此，政府要培育社会组织，开发社会资本，加大对社会服务项目的投入，推进非营利部门的发展，充分发挥非营利部门在提供社会服务中的作用。

(二)建设强政府供给主体

社会公共需求成功反映到公共部门决策议程中只是公共政策物品供求的第一阶段，完整的政策物品供求关系还包括供给方面。公共部门与市场是政策物品的供给主体，而公共部门中的政府作用更加突显，因此，要加快政府转型，提高行政效率建设强政府。要用市场力量改善政府职能，引入竞争机制，切实转变政府管理方式，努力建设服务型政府。这就需要从以下几个方面做出努力：政府管理方式要由直接从事经营管理活动向创造公平竞争的市场环境转变，向提供公共产品和公共服务转变；要制定公共服务规划，努力提高公共产品的总量和质量，使公共服务与经济增长协调发展，不断适应人民群众日益增长的社会公共需求，实现人人享有基本公共服务的目标；引导公民参与立法过程，最大限度地吸纳民意，平衡与协调各方的利益关系，使政府的立法真正反映民意；建立和完善信息公开制度，提高市场主体依据政策信息自主决策能力；政府及公务员必须严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，把政府各项行政行为纳入法制化的轨道；加快改革现行干部人事制度，把公共服务指标纳入考核体系，使广大群众的评价成为影响干部升迁的重要因素；切实提高各级政府和公务员的公共服务能力，努力建设一支廉洁奉公、勤政为民、业务精通、作风优良的政府公务员队伍。

(作者单位：四川大学公共管理学院)