公共政策执行偏差及其矫正

[提要] 公共政策能否有效执行受诸多因素影响，实施过程中难以避免出现偏差。公共政策执行偏差主要表现为政策执行敷衍、政策执行附加、政策执行残缺、政策执行替代和政策执行照搬。究其原因，主要利用史密斯的过程模式理论，分别从理想化的政策、执行机构、目标群体和环境因素等方面进行分析；并根据过程模式理论，认为通过制定科学合理的公共政策、提高政策主体的执行水平与目标群体政策认同感以及建立一个良好的政策执行环境，能达到矫正公共政策执行偏差的效果。

关键词：公共政策；史密斯过程模式；执行偏差；有效执行

中图分类号：C93 文献标识码：A

原标题：公共政策执行偏差原因分析及其解决对策――基于史密斯过程模式视角

收录日期：2016年5月27日

一、引言

（一）基本概念。政策执行，指公共政策被制定出来以后，得到认可并被采取，将方案付诸实践、把政策内容转化为实际结果的活动过程，也是政策主体为了实现政策目标所做出的行动过程。公共政策执行是一个动态的、具体的、整体的管理活动过程。政策执行在公共政策分析八个过程中处于关键位置，其执行的效力对整个公共管理活动乃至整个社会的影响都不容小觑。政策执行是实现公共政策目标的重要一环，是检验公共政策质量的准则之一，是调整、修改和完善政策的重要依据。

（二）理论基础。分析政策执行偏差的原因，主要建立在史密斯过程模式的基础之上。史密斯认为，在政策执行过程中的影响因素主要有四个方面：第一，理想化的政策，即一项正确的政策，包含其形式、范围和受支持度等；第二，执行机构，指负责执行政策的单位，涉及执行机关和人员、主管领导的方式以及执行能力；第三，目标群体，也就是政策的直接影响者；第四，环境因素，包含政治、经济、文化等方面因素。

（三）文献回顾。国外对于公共政策执行偏差的相关研究提出了许多理论研究模型，主要有互动模型、博弈模型、综合模型系统模型、过程模型、循环模型等。而我国对政策执行偏差的专门研究并不算多，这方面的专著也相当少，大多学者是在政策类的书籍中仅在讲述政策执行时有所涉及而已。当然，期刊论文在这方面的研究虽然还算多，但是大抵上还未成熟。不少学者大都是从政策本身、政策主体和政策环境等因素去分析政策执行偏差的原因，研究视角还不够广泛。

二、公共政策执行偏差主要表现

公共政策执行是一项极其复杂的活动过程，在此期间有太多主观或客观因素的制约，使得实施过程出现许多问题，导致政策效果偏离了政策目标，政策执行出现偏差，带来了许多不良后果。政策执行偏差主要表现在五个方面。

（一）政策执行敷衍。在执行公共政策过程中，公共政策执行者敷衍了事，只是浮于事情表面，却不采取实际行动去解决政策问题。在别人看来，该政策执行如火如荼地进行着，宣传得人人皆知，可实际上并没有执行实际性的措施，难以落到实处。譬如，国务院早先年一再强调要打击假冒伪劣产品，出台了一些相关法律法规。但是地方政府为了当地的经济利益，对此政策敷衍了事，甚至对当地制造假冒伪劣产品行为不闻不问，任其发展，那么日后该现象便会随处可见，屡禁不止。这种敷衍的政策执行不仅损害了人们的利益，还严重影响国家经济发展。

（二）政策执行附加。在公共政策执行过程中，有些政策执行者为了达到目的攫取个人利益，并非只是就原有政策的内容和本意去执行，还额外附加了一些原本公共政策没有规定的和偏离政策精神的东西。他们表面高举贯彻上级领导要求的大旗，实际却另起炉灶，自行附加一些额外政策，推行所谓的“土政策”，比如增加审批环节、增加收费项目、增加机构成员等等。例如，我国的烟草实行专卖制，但是有些地方附加政策，对外省的烟草进入设置了关卡，以保护地方经济利益。还有烟花爆竹的售卖，某些地方只允许售卖本地烟花爆竹厂的产品，不允许外地产品进入本地市场。政府执行者在执行公共政策过程中，趁着“便车”擅自附加一些东西，不仅直接影响了政策功能，还损害了人们的利益。

（三）政策执行残缺。政策执行残缺，也就是说政策执行者在执行公共政策期间，并没有对政策的全部精神内涵和实际目标进行全面贯彻，只是有选择性地去执行其中一些比较方便或者比较有利的环节而已。简单地说，政策内容只有一部分被执行，其他内容被舍弃了。政策执行残缺，致使一项公共政策得不到完完全全的贯彻，其内容就不完整，从而政策效果也会有所减弱，政策目标也得不到真正的、全面的、充分的实现。任何一项完整的公共政策内容被割据之后，该政策都会变形失真，也就失去了政策原有的意义。

（四）政策执行替代。政策执行替代，顾名思义就是原有政策被其他政策取代了。在执行过程中，执行者根据自身利益，执行着一套与上级出台的不一样的方案，使得原政策得不到落实。例如，新《义务教育法》规定，学校或者班级不得再有重点与非重点之分。然而，现实情况却是，许多地方学校变着法子来设置重点班，不过就是把“重点班”这说法更换为“实验班”罢了。政策替代比政策残缺更为严重，它不仅不执行原有政策，还改变了原有的政策内容，完全曲解了本来的含义，使得一项好好的政策被改头换面。政策替代不仅解决不了实际问题，还致使公共政策的权威有所下降。

（五）政策执行照搬。政策执行者在执行政策过程中，不结合当地实际情况有针对性地开展工作，而只是一味地照搬政策，机械性地实施，不加以灵活变通，导致政策效果减弱。具体问题具体分析，政策的有效执行依赖于各种因素和条件，所以执行任何一项政策之前，应该多加学习和思考，面对不同的地方、不同的条件，应该分别对待，不能照搬同一项政策，必须适当性地进行调整以达到政策目标。照搬式的政策执行，使原来的针对性大大降低，阻碍政策的有效实施，也浪费国家资源，并且也办不了什么实事。

三、过程模式视角下公共政策执行偏差原因分析

公共政策执行过程中产生偏差的表现有许多种，其原因也是复杂多样的。下面运用史密斯的过程模式理论来具体分析其原因，主要从政策本身、执行机构、目标群体和环境因素这四个方面展开。

（一）政策本身的科学化程度低。史密斯在其过程模式理论中提到，理想化的政策是政策得以有效执行的基础。简而言之，政策执行的有效性与政策自身的科学性、合理性和正确性密切关联。如果一项科学合理的政策被政策执行者认同，被目标群体所接受，那么该政策的执行工作就容易得到顺利展开；反之，政策执行者在执行过程中消极怠慢，或者该政策也得不到政策对象的拥护，那么该政策就会面临中止。首先，政策缺乏合理性。政策方案内容没有针对客观事实，不合乎客观发展规律，导致政策执行受阻；要不就是政策制定得过于抽象，令人无法理解，使得政策难以执行，甚至不可能执行。其次，政策不够明确。政策方案面对的是社会问题，解决最实际的问题，另外政策是靠人去执行的，所以每一项内容都该明确到位。目标不明确、内容不清楚的政策只会给执行者带来不必要的麻烦和误会，甚至会造成政策执行的拖延。最后，政策的稳定性差。如果一项政策频繁地改动，不停地变换细节，也会让政策主体日渐生厌，无所适从，长期下去会导致政策执行偏差。

（二）执行机构主体存在困境

1、执行机构职责不明确。每一项政策的实现终究都是靠政策主体去执行，才能从内容变成实践，所以执行机构主体在这一过程充当着不可替代的角色。执行者会对政策执行的效果产生直接影响。执行一项公共政策不仅仅依靠一个部门或机构，涉及到许多相关部门。但是，如果政策执行权力在各部门的分配不协调、不明确，各部门各机构就会为了本组织的利益而争功诿过，导致政策执行思想出现分歧，甚至会产生目标的扭曲。另外，在此过程中，严重的可能还会出现一些明争暗斗的局面，不利于各部门的团结，削弱机构凝聚力。再者就是，有些部门会出现随机应付的情况，尽量推卸责任，把工作往外推，使得政策执行工作的开展难以进行。

2、执行人员素质较低。政策执行总要依靠一定工作人员，因此政策执行效果会受到执行人员素质的影响。职业素养高的执行人员会积极主动地执行政策并促使政策的落实，而素质不高、不负责任的执行人员就有可能敷衍了事，导致政策落空。所以，执行人员的素质是政策执行的主要影响因素之一。首先，有些执行人员的专业知识水平不够高，无法准确到位地领会政策的精神内涵和实际要求。社会问题复杂多变，政策的有效实施要求执行人员必须具备扎实的理论基础。执行人员的知识储备不够，就难以深刻领会政策精神，对政策整体和细节认识不清，可能会在执行过程中致使政策执行偏差；其次，执行人员道德素质不高。公共政策是为社会大众服务的，如果一个执行人员连最基本的服务意识都没有，在执行过程中自怨自艾，不能够克服执行中的困难，那么有可能便会中途而废，使得政策无法正常进行。另外，公共政策执行过程中势必会涉及到利益问题。当地区利益与个人利益冲突之时，如果执行人员不能够客观公正的面对问题，而受利益所驱，那么公共政策的执行就容易出现危机，甚至偏离政策目标。

（三）目标群体的不服从态度。公共政策执行以目标群体的利益为出发点，涉及到利益分配问题，那么就意味着有一部分人的利益得不到实现，或许还需要履行相关义务，这就会促使目标群体对此做出相关反映。目标群体在政策执行过程中不服从的表现主要有三方面：第一，当公共政策与政策目标群体的利益有了冲突，目标群体就会采取不认可、不接受的态度，甚至还会产生反抗情绪，导致政策执行无法顺利展开；第二，当公共政策不合理、不科学，违背法律规定时，目标群体就会拒绝接受该政策。例如，昆明出台口罩实名制，这本身就没有法律依据，也损害了人们的隐私权，之后在人们的抗拒中不得不终止；第三，目标群体为了躲避政策赋予的义务，为了减轻自己该承担的责任，便会出现消极、不服从行为，还有就是不主动不积极参与到政策执行过程中去，企图搭便车，对出现的问题采取不提出、不理会的态度，有可能致使政策执行者得不到正确的反馈信息，导致政策执行偏差。

（四）环境因素的不利影响。无论哪一项公共政策的执行，都会受到其当下的环境影响，比如政治环境、经济环境、社会环境等。良好的环境能够推进公共政策的执行，相反恶劣的环境可能拖延公共政策执行的进程。我国的政治制度决定了我国公共政策执行的阶级性质和组织形式。国体是国家最基本的政治制度，体现了国家的阶级性质，什么样的国体就要求什么阶级性质的公共政策及其执行为其服务。同时，政治体制也会决定着执行机构和组织人员的构成、执行方式等。然后，经济状况也制约着公共政策的执行。经济基础决定上层建筑。国家或地区的经济水平不高，意味着公共政策执行的土壤不够肥沃，就难以保证政策的政策执行。简单的来说，经济状况越好，对公共政策的执行就越有利。

四、公共政策有效执行相关对策

为了解决公共政策执行过程中存在的种种问题，为了能够保证公共政策执行工作得到有效开展和顺利实现公共政策目标，就必须有针对性地采取相关措施，消除障碍因素，促使公共政策的有序实施。

（一）制定科学合理的公共政策。效力高、效果好的公共政策往往都是科学的、合理的、合法的。这就要求我们在制定政策过程中，要科学地界定问题，仔细地研究问题，深入地分析问题，经过不断地修改和完善，才形成最终的方案，以更好地解决社会问题。首先，要保证政策的正确性。正确的政策是符合人类历史发展规律的，是尊重客观规律和客观事实的，是立足于社会大众的根本利益的。然后，政策内容要制定清晰。政策内容是执行者执行的规范之本，所以其中每一项细则都应该是具体的和明确的，并且还要是切实可行的，不能是抽象、虚无缥缈的；最后，要保证公共政策的稳定实施。一项完整的政策是贯彻解决社会问题的整个过程的，它必须是连贯的，并且不能朝令夕改，而让执行人员无所适从。制定一项公共政策，务必实现合法化、民主化、科学化、合理化和专业化，要从根本上保证政策的质量。

（二）提高政策主体的执行水平。政策主体的专业知识水平、道德素质和执行能力直接影响政策执行的效果。首先，在政策执行之前，必须对政策执行者进行必要的专业知识的巩固。每一位政策执行者都该熟悉该政策所涉及到的相关内容和相关理论，还要掌握大量必要的信息资源，以便在执行过程中对资源进行协调和统筹；其次，每一位政策执行者都要具备较高的道德素质水平，要树立服务观念，要有吃苦耐劳和坚持拼搏的精神，坚决杜绝损人利己、只顾个人利益之行为；最后，每一位政策执行主体都要通过不断学习和不断培训来提高个人的执行水平。执行者除了具备较高的业务水平，还要具备协作能力、组织能力、领导能力等。

（三）提高目标群体的政策认同感。首先，要保证公共政策的高质量，必须要合乎法律规定，不能侵害民众的合法权益，不搞“土政策”。只有在此基础上，人们才会认同和拥护公共政策；其次，公共政策执行者要有一定的权威和约束力，不仅要保护政策目标群体的合法权益，也要严厉打击和处罚那些随意触犯国家法律和损害集体利益的目标群体；再次，要提高政策目标群体的政治素养，我们要加强政策目标群体的思想政治教育，通过学习和引导方式不断提高他们的主体意识、参与意识，让他们明确自己的责任和义务；最后，要提高目标群体的参与程度，每项政策的执行都离不开目标群体，只有目标群体真正投入到了其中，才能使政策更加科学化、民主化。

（四）建立一个良好的政策执行环境。公共政策环境是政策过程中各种影响因素的综合。良好的公共政策环境是政策有效执行的基础条件。公共政策环境主要包括政治环境、经济环境、文化环境和自然环境。为保证公共政策的顺利并有效地执行，就要求要有一个稳定的和良好的政策环境。在政治方面，国家应该给予政策主体一个比较宽松的空间，当然也不能失去约束；在经济方面，当然经济条件越好就越有利于政策的有效执行，在经济基础过于薄弱的条件下执行公共政策其所带来的效果肯定也好不到哪里去。在文化方面，我们要形成合理的科学的正确的政策价值观，提高政策主体和目标群体的政策认同感和归属感。最后，政策执行者在执行过程中，要有统筹全局的意识，尊重客观环境，正确处理矛盾，务必做到具体问题具体分析，并学会灵活变通，择取最适宜的方式。

主要参考文献：

[1]刘圣中.公共政策学[M].武汉：武汉大学出版社（第一版），2008.

[2]陈振明.公共政策学――政策分析的理论、方法和技术[M].北京：人民大学出版社，2011.

[3]黄顺康.公共政策学[M].北京大学出版社（第一版），2013.