国有林区管理革新研究

我国的国有林区（不含国有林场）是指东北、西北和西南的森林相对集中连片的地区，而重点国有林区则是指黑龙江、内蒙古、吉林的大小兴安岭和长白山国有林区，也称东北内蒙古重点国有林区。新中国成立之初，为满足经济和社会发展对木材资源的需求，我国在东北、西北和西南的森林资源丰富地区，陆续组建了135个以木材生产为主要任务的国有森工林业局，其中有85个森工林业局分布在东北内蒙古重点国有林区，涉及内蒙古森工集团、黑龙江大兴安岭林业集团公司、吉林森工集团和黑龙江森工集团4个国有林业企业集团，还有一种说法称作是4+1森工集团，即龙江、内蒙古、大兴安岭、吉林和延边森工集团（张志达，2009）。

1“两危”形成的根本性原因与治本之策

1.1“两危“形成的根本性原因

东北内蒙古重点国有林区经历着可采森林资源危机和森工企业经济危困（以下称“两危”）。“两危”是一个渐进形成的结果，成型于20世纪80年代中期，到20世纪90年代已成为一个不争的事实和学界热议的话题，学者们从不同的角度分析形成“两危”的各种深层次的原因，其中国有林区政企合一（含社企合一、资企合一）的管理体制被许多学者认为是根本性原因之一。国有林区政企合一的管理体制分为两种情况（王永清，2003；昌等，2005）：一种是纯粹的政企合一，另一种是名义上的政企分离实质上的政企合一。前者如黑龙江省伊春市，其市政府和林管局是同一个单位，市政府市长兼任林管局局长。其下辖的各区政府与各森工林业局（森工企业）也是同一个单位，区政府区长兼任作为企业法人的森工林业局局长。这种情况，称为纯粹的政企合一。后者如东北、内蒙古国有林区的各森工林业局，它作为国有林业企业，除了负有营林、抚育和采伐等生产任务外，还肩负着医疗、教育、公检法等公共事业职能。

1.2解决“两危”的治本之策

中央政府为解决重点国有林区的“两危”所实行的最重要、最有影响的政策是实施天然林资源保护工程（以下简称“天保工程”），天保工程被喻为是重点国有林区的“救命工程”（雷加富，2006），解决了其森林资源严重“透支”的燃眉之急，使国有林区的森林资源进入了休养生息、恢复发展的阶段。天保工程对重点国有林区管理体制的改革起到了推动作用（张志达，2009），主要表现在：第一，天保工程调减木材产量，为森工企业减轻了外部压力，提供了改革和动力。第二，天保工程分流安置富余职工，为森工企业减轻了内部压力，提供了改革动力。第三，天保工程政社性资金补助，为森工企业减负提供了改革成本支持。第四，天保工程实行目标责任考核，为森工企业改革提供了必要保证。但是天保工程却不被认为是解决“两危”的治本之策，国有林区在经过10年的天保工程后的今天面临的问题与 10 年前在本质上没有大的区别（吴晓松，2009），国有林区的治本之策是政企分开。

2“政企合一”难以改革推进的解释

在现行政企合一的管理体制下，森工林业局既是经济组织的企业法人实体，还代表国家行使森林资源监督管理职能，又具有管理所辖林区的社会行政事务管理职能。森工林业局具有“三重身分”，即：“国家森林资源的保护管理者”“国有企业的经营管理者”和“地方政府的行政父母官”（昌等，2005）。所以，重点国有林区管理体制改革的内容其实包括3个方面：一是行政管理体制改革；二是森林资源管理体制改革；三是企业经营管理体制改革。现有的各种改革模式所选择的切入点都无外乎这3个方面。许多学者分析了改革政企合一的管理体制难以推进的原因。徐晋涛（2006）认为国有林区的改革具有更为特别的敏感性，而敏感性又来源于对风险和权益的担心，所谓风险是担心改革会引发森林资源管理上的混乱，特别是大规模的乱砍滥伐。所谓权益是指改革将带来现行管理权限的变化，使中央林业主管部门、地方林业主管部门和国有林业企业的权、责、利关系发生变化。昌等（2009）认为改革的不利因素主要有：一是重点国有林区传统的体制机制障碍惯性较大；二是森林资源保护与企业发展之间可能会面临新的问题；三是既得利益集团和利益相关者对改革的认识不统一；四是推进管理体制改革的上下联动机制没有建立起来。张道卫（2006）认为政企合一的标志是企业的领导人同时又是政府的官员，政企不分的原因一是企业不愿给；二是地方政府不愿要；三是中央和省政府下不了决心搞改革。

3政企分开改革思路的探索

学术界也对国有林区政企分开的改革模式、改革思路进行了探讨。将国有森工林业局承担的政府职能和森林资源监督管理职能从森工企业中剥离出去，这一点在学界已达成普遍共识。但是对于政府职能和森林资源监督管理职能应该剥离给谁，却有不同的主张。昌（2005）和张学勤（2010）分别以黑龙江和内蒙古为例，主张强化黑龙江省森工总局和内蒙古大兴安岭林管局的政府职能作用，即剥离出的两种职能虽由新成立的职能部门接管，但这个新成立的职能部门应该从原来的政企合一的职能部门中剥离。这其实是主张不能将政府职能和森林资源监督管理职能划分给外人或地方政府，在实践上，清河模式便是如此。于长辉和姜宏伟（2006）主张的“先进行内部政企分开改革，经过一定的过渡期，再实行完全的政企分开”也是这个意思。他们还举例说将森工企业的政府职能移交给地方政府属于激进的改革方式，在历史上曾进行过几次尝试，但都没有成功，而且还出现了较大的动荡，引发了林区社会的不稳定。而张道卫（2006）则认为森工企业的政府职能没能移交出去的原因不在于这么做会将大多数人（职工）推向对立面而引发林区社会的不稳定，而是因为部分森工企业领导不愿意放弃对国有林的管理和支配权。徐晋涛（2006）认为森工企业目前已经具备政府的大部分主要功能和比较健全的机构，将森工企业由政企合一的混合型组织向纯粹的政府转化是成本最低、社会动荡最小的林区转型方案。万志芳（2004）对于森工企业政府职能的移交设计了两种方案：一是移交给相应的地方政府；二是成立林区特区政府。

4重点国有林区改革模式的争论

4.1改革模式

重点国有林区的改革模式既有理论上的探讨，又有实践上的尝试。在实践上，当前重点国有林区进行的各种改革包括以下4种模式：

第一种模式是吉林森工集团和内蒙古森工集团的改革模式。这是森工集团层面上的改革，也被称作产权改革模式（雷加富，2004）。改革以推进政企分开为重点，对森工企业进行全面重组改造，创新林区管理体制和经营机制。吉林森工集团的改革始于 2005 年，具体做法可概括为“四全部一改造”，即加工业国有资本全部退出，辅业全部转为民营，社会职能全部移交，职工全部转换劳动关系，对集团进行股份制改造。内蒙古森工集团于2008年启动改革，森工企业办社会职能全部剥离移交给政府，企业辅业改制实行国有资产和国有职工身份“双退出”，社会保险全面理顺全员覆盖，管理机关机构合并人员精简。

第二种模式是清河林业局和十八站林业局改革模式。这是森工集团下属林业局层面上的改革。龙江森工集团所属的清河林业局和大兴安岭林业集团公司所属的十八站林业局都是在林业局内部实行政企分开。清河林业局2006年启动改革，其改革概括为“人大授权、政府派出、林区区域管理、内部政企分开”。在林业局辖区内，成立清河林区管理委员会，承担政府管理林区社会职能；加挂清河林区国有林管理局，承担原林业局林业行政管理工作。国有林管理局与林区管委会一套人马、两块牌子。新成立林业经营公司，注册为企业法人，承担原林业局生产经营活动。张志达等（2007）认为清河林业局在资源、资产和经济总量上取得了巨大的正向变化，并将原因归结为：用发展林区经济取展林业经济；用多种经济成分取代单一国有经济成分；用管理林区社会体制取代管理森工企业体制。王月华等（2007）在肯定清河林业局改革所取得的成效的基础上，进一步提出清河模式在国有林区具有推广性，并提出应从法律和政策上对该模式进行支持。十八站林业局2008年启动改革，其改革概况为“三分开”、“三建立”（张志达等，2010），“三分开”，即在保持目前林业局整体框架不变的条件下，实行内部政企分开、事企分开、资源管理与生产经营分开，并推动最终实现从外部彻底分开。“三建立”，即建立以企业为主体按市场运作的林业产业体系，建立以林业管理部门为轴心监管森林资源的林业生态体系，建立以政府为主导建设和谐的林区社会体系。对于十八站林业局的改革，学者们提出的建议主要有二：其一，改革必须从政府选择转向社会选择（王永清，2009）；其二，实现森林资源管理与经营分开，建立事业化的管理体制。

第三种模式是森林资源管理体制改革模式。这是2004年在东北内蒙古重点国有林区选取西林吉、根河、阿里河、鹤北、红石、汪清等6个具有代表性的森工企业局进行重点国有林区森林资源管理体制改革试点。这种改革模式在企业内部设有专门的森林资源管理部门，外部有林管局驻林业局资源监督机构，各林业局在林场、贮木场也设立了资源监督站，由此形成了由上到下的森林资源监督管理体系。这一改革产生的影响不大，王月华和谷振宾（2010）对之提出了批评，认为改革只停留在了机构设置和人员配备上，最为关键的机构性质、经费来源等问题没有真正解决，比如在试点阶段工作经费分别由吉林省林业厅、黑龙江省森工总局、内蒙古大兴安岭管理局和大兴安岭林业管理局负责安排。新成立的国有林管理局没有行政执法权，难以承担森林资源管理职能。

第四种模式是国有林权制度改革模式。这就是在黑龙江省伊春林区进行的以商品林资源家庭承包经营为特征的改革。按照伊春市林改方案的要求，这部分国有林是指“浅山区林农交错、相对分散、零星分布的易于分户承包经营的国有商品林”。这样做应该是基于以下两点考虑（朱洪革，2009）：一是对于这些地块的国有林，长期以来森工企业既无力经营，又管护不好，受到当地居民长期的纵火、盗伐以及蚕食式的毁林开荒；二是它便于承包户家庭经营，有利于林业职工致富。相对于集体林权改革获得普遍肯定而言，对国有林权改革，政府及学界还是持较为谨慎的态度的，甚至是正反两方面的看法都有。李周（2008）认为将一部分国有林改为私有林并不是什么大逆不道的事情，但若将所有的国有林都改为为私有林则是不恰当的。詹昭宁（2010）则鲜明地指出国有林权改革在于分林，而分林导致国有资产流失、违背林业经济规律、不利于森林经营、拉大职工的贫富差距、维持政企合一的体制等弊端，认为国有林区改革的终极目的不是实行私有化。

4.2改革的推动方式和改革成本

学界在研究重点国有林区管理体制的改革时，还对改革的推动方式和改革成本问题予以特殊的关注。从推动方式上来看，重点国有林区当前所进行的各种模式的改革都是自下而上的。陈应发（2007）认为国有林区改革不能全由既得利益的森工干部人员从基层来发起，国有林区改革宜从上推动。王月华（2006）也主张东北国有林区的改革应以政府主导为主，实行自上而下全面推进的方式。国有林区改革的成本主要包括富余人员安置的投入、剥离所办社会等职能的投入、基础设施建设的投入、森林资源保护和抚育的投入、接续产业扶持的投入、企业转制的投入等。当前进行的几种改革模式所支付的改革成本，中央政府都没有承担，都是由地方政府和森工集团承担的。王月华和谷振宾（2010）、朱永杰（2010）主张中央政府和地方政府应合理分担改革的成本。5简要评论综上，对于重点国有林区管理体制的改革，可以总结出以下几点：第一，改革是自下而上发起的，中央政府没有对哪一种模式的改革负担相应的改革成本，对各种改革模式仍在进行观望，看不出中央政府对重点国有林区管理体制改革的决心。第二，“内部政企分开”的渐进型改革已经在实践上有了尝试，学界对此并无反对和质疑的声音。第三，将森工企业承担的政府职能和森林资源监督管理职能移交给由原森工企业人员组成的新的政府职能部门，是内部政企分开的重要特征之一，也是基层所欢迎的改革方式，学界目前对此也认为并无不妥。第四，对现有的改革模式是否具有推广性以及在推广的范围和深度上，学术界缺少分析和争论。