政府负债风险与控制

提要国家破产的问题已经成了世界经济难题，真正的问题就是政府负债风险问题。政府负债风险客观存在，无法回避，关键在于控制。而政府负债风险控制是政府对其所承担的各种负债风险进行识别、评价并采取正确决策，实施有效控制，以使风险造成的损失达到最低，确保财政可持续性的管理过程。本文从对政府负债机理分析和对政府负债风险控制研究出发，针对政府负债风险控制问题，提出控制建议对策。

关键词：政府负债；风险识别；风险控制

中图分类号：F812.5文献标识码：A

一、政府负债机理分析

世界银行汉纳・普拉科瓦发展和完善的财政风险矩阵模型认为，政府债务可以用两对概念的组合来表示，即政府债务可以是直接的或者或有的，显性的或者隐性的。直接债务是指政府在任何条件下都无法回避的责任和应当履行的义务，是后果可以预见的负债；或有债务是指在特定条件下政府需要承担和履行的责任及义务，其出现与否取决于特定事件是否发生。显性债务和隐性债务是从另一个角度对政府债务所做的划分，显性债务是指由国家法律或政府签订合同明确规定的必须由政府偿还的债务，当债务到期时，政府有法律义务处理这些债务，例如债务的偿还及难以履约的政府担保债务的偿还；隐性债务则代表了道义上的义务，这种道义义务不受法律约束，而是由公众的期望或政府压力决定。在某些危机事件发生后，政府经过事后的得失权衡，通常会对事件进行干预，承担事件的最终职责，以减少损失。正确认识负债的演化机理是十分必要的，只有这样，才能做到未雨绸缪，防患于未然，在动态中化解财政风险，维护财政的稳定。由于性质不同，显性政府负债与隐性政府负债的演化机理不同。

（一）政府显性负债的形成机理分析。显性政府负债是与政府的法定义务相关的负债，它的产生是由政府过去的行为造成的。这意味着，如果政府部门能够切实负起责任，显性负债基本上是能够控制的。如对公益性国有企业的救助，由于其提供的是公共产品，获利小，在其不能正常运行时，政府有必要对其进行补助，所以从公益性国有企业创立开始，政府就承担有提供补助的责任，即承担着无形中的或有负债。虽然，政府可以通过在创建时或平时运行中加强对其的监管，从而在源头控制上减少负债额；但是，由于财政以及其他部门的体制原因不会过多地参与公益性国有企业的运行，使得资金基本上是由项目单位自主使用；当企业效益较差时，无法筹集资金开展业务或无法清偿债务时，政府部门便须承担起清偿责任。由于效益差的原因既有客观因素也有主观因素，政府部门承担清偿责任的同时，可通过认真调查分析项目效益差的原因，追究有关责任人的责任，挽回部分损失。

（二）政府隐性负债的形成机理分析。政府隐性负债是与政府的推定义务相关的，由政府未来的宏观行为造成的，是较难把握和控制的政府负债。此类负债发生时，政府需要运用一定的方法、技能或经验来评估和权衡利弊得失，只有当政府认为进行干预优于不干预时，才会进行干预。与显性负债不同，隐性负债是在事件引发了社会问题，公众期望政府负担时才存在的。因此，政府基本上不能控制它的发生及其额度，政府若想减少隐性或有负债转化为直接负债的额度，应对引发社会问题前的环节加强控制，特别是应加强对债务主体单位设立的审查和对日常经营的监管。

二、政府负债风险控制原理

政府的债务风险包括偿债风险和流动性风险。前者是指地方政府资不抵债，后者是指虽然政府的资产总额大于其负债总额，但由于缺乏流动性，地方政府无力对到期债务还本付息。虽然这两种情况在本质上有所区别，但从外在的形式来看则均表现为对债务和利息的拖欠。政府负债风险客观存在，关键在于控制。政府负债风险控制是指政府对其所承担的各种负债风险进行识别、评价并采取正确决策实施有效控制以使风险造成的损失达到最低，确保财政可持续性的管理过程。其基本目标是将政府负债风险控制在萌芽状态以避免损失，或将政府负债风险发生造成的损失降到最低。

美国马里兰大学教授Allen Schick提出的四种管理财政风险的方法和七条财政风险管理的原则（2003），强调了政府会计在政府负债风险控制中的重要作用。

四种管理财政风险的方法是：（1）让政府公开其所面临的财政风险的类型、负债总量和它们可能产生的成本。强调政府在承担风险前必须有充分的信息，要求政府会计确认、计量、记录和报告各种负债和预期在未来会出现的负债，从而使政府负债风险得到有效控制；（2）将财政风险决策纳入正在进行的预算过程中。强调如何在预算中披露负债风险信息。而要在政府预算中披露负债信息，其先决条件就是该负债已经在政府会计中予以确认、计量、记录和报告；（3）政府可以通过对财政风险行为的限制来管理风险。强调政府在承担或有负债风险之前应该按照一定标准对或有负债进行计量，同样需要政府会计采用一定的技术方法对或有负债尽可能予以量化，并在政府财务报告中予以在政府财务报告中说明它所承担的风险和管理其负债组合以减少风险发生所带来的损失；（4）政府可以依靠市场机制将所有或者一部分财政风险转嫁给私营部门。

财政风险管理的七条原则是：（1）在接受新的或有负债前，政府应该评估对其财政带来的风险，其中包括将来付款的概率，风险评估应由独立机构来承担；（2）政府应定期汇编或有负债余额，并报告这些或有负债发生的法律依据和损失概率；（3）在年度预算和其他预算文件中，应该探讨影响下一个财政年度及以后的财政收入和支出的因素；（4）政府应该有一套风险管理程序，来规范公营部门各种机构对负债和其他风险的控制；（5）政府应明确成本和风险分摊办法，以抑制道德风险，减少损失概率和数额；（6）预算应该限制担保或其他类型或有负债的总额、年度增加额，以及每个授权发放担保机构的担保余额；（7）应该在总体预算约束范围内，为预期损失划出准备金。这七条财政风险管理的原则主要强调了政府或有负债风险的有效控制，其控制的最佳时机是在政府或有负债风险尚未发生之前，而要把握这一时机，必须借助于政府会计及时反映政府或有负债的变化情况，指出风险可能发生的范围，并评估其风险程度，从而提高政府对或有负债控制的能力。

通过以上政府负债风险控制方法和原则的分析得知，政府负债风险控制关键在于政府会计的完善。政府会计由于具有将与财政活动有关的风险控制在萌芽状态的功能，也就决定了政府会计在政府负债风险控制中将起到其他工具无法取代的重要作用，从而能够实现政府负债风险控制目标。不管是政府会计的核算功能，还是政府会计的控制功能，都可起到发现事件的不确定性，并采取正确决策把这种不确定性控制在萌芽状态的作用。控制功能具有这种作用毋庸置疑，而核算功能同样也具有这种作用，是因为核算功能的发挥可以提供决策有用的信息，而信息是用来消除不确定性的，所以也具有将事件的不确定性控制在萌芽状态的作用。因此，政府会计作为一个信息系统，同时也是一个控制系统，它既可以通过对财政交易或事项的核算提供会计信息，又可以利用会计信息进行反馈控制，从而对已经发生的交易和事项进行总结和评价；还可以通过对会计信息的进一步深入分析对未来的活动进行预测，把未来的不确定性控制在萌芽状态。

三、政府负债风险控制对策

政府有债务并不一定导致债务危机，但大量隐性债务的积存确实大大加重了债务失控的风险，因此有必要建立有效的机制使地方政府的债务信息能够真实地显示和披露出来。为了加强政府债务管理，防范和化解债务风险，提高政府信用，提出如下建议：

（一）对政府债务进行归口管理。为了克服目前政府债务多头管理，各自为政，债务规模、债务资金使用及偿债能力不清，调控不力，权责不明的现状，必须有专门的部门统一管理政府债务，明确其职责、权限，赋予相应的职能，发挥管理、监控、预警的作用。

（二）建立和完善偿债准备金制度。（1）通过多渠道筹集偿债资金，每年有计划地从预算财力和政府预算外资金收入中安排一定比例的资金用于偿债，设立偿债准备金，化解偿债压力；（2）调整财政支出结构，清理、界定财政支出范围，对不应由财政承担的支出项目应彻底“断奶”，腾出部分资金用于偿债；（3）加大对财政周转金的清理回收力度，用清理收回的周转金归还借入上级周转金和其他债务；（4）若遇到偿债高峰期，可适当考虑通过出售、转让部分国有资产来偿债。

（三）建立政府债务管理制度。一是建立“借用还”与“权责利”相统一的债务管理体制；二是建立举债评审制度，对举债规模、项目、成本、偿债渠道等进行评审论证，避免盲目性和随意性；三是建立偿债责任制和责任追究制度，对债务的使用偿还要签订责任状，明确权利、义务、责任，对盲目举债、搞低水平的重复建设造成损失浪费，或因工作失职造成无法按期还本付息，要追究直接责任人的责任。同时，要将债务的借、用、还纳入领导干部任期经济责任审计的范围，作为评价、考核、任用干部的一项指标。

（四）严格区分政府债务和企业债务，防止因政企不分和政府行政干预而使企业债务转化为政府债务或企业成为政府债务的承担者。

（五）建立有效的政府债务信息披露制度。建立有效的政府债务信息披露制度，需要改革目前的政府会计体系，采用一定程度的权责发生制基础，正确计量政府资产和负债状况，建立政府财务报告制度，定期、规范地披露政府财务状况，并经过审计机关和立法机关审议批准。这也是地方政府改善治理、加强透明度和履行受托责任的重要内容。

（作者单位：西南财经大学会计学院）

主要参考文献：

［1］邢俊英.政府负债风险与税收的相关性[J].税务研究.2006.12.

［2］刘尚希.政府债务：风险状况的初步分析[J].管理世界，2002.5.