政府采购绩效评估机制构建

摘要：通过建立科学、合理的评估指标体系，使用规范的分析评价方法，对政府采购在采购过程中所反映的业绩和效率进行分析，全面反映和评定采购政策功能目标和经济目标的实现程序。分析我国政府采购绩效评估的原则与现状，提出相应的解决对策和建议。

关键词：政府采购；绩效评估；指标体系

中图分类号：F069.9　文献标志码：A

我国政府采购制度从1996年开始试点，历经15年时间的发展和不断完善，其节约行政资金、提高行政绩效的效应显著增强。现在，采购的范围不断扩大，政府采购规模从1998年的31亿元发展到2009年的7000亿元，实现了跨越和突破，相应地在实践中也遇到了许多问题，在制度、执行、监管等诸多方面还有待完善。政府采购过程中存在的自由裁量权和寻租行为无疑会增加采购成本，建立健全政府采购管理模式，制定一套符合中国国情的责、权、利划分模式，评估政府采购绩效，可以全过程监督政府采购过程，防范政府采购风险，预防供应商和采购人的共谋行为，保障政府采购活动在按法定的程序进行，实现国家财政支出效益的最大化。目前，政府采购成本得不到有效的控制和采购绩效评估机制的缺失有很大关系。政府采购是垄断的，没有参照物，衡量其采购业绩是很困难的。所以，建立健全的政府采购绩效评估机制就显得极为迫切。

1　政府采购绩效评估原则

政府采购绩效是指政府采购产出与相应的投入之间的对比关系，它是对政府采购效率进行的全面的、整体的评估。所谓的政府采购绩效评估，是政府采购绩效管理的重要组成部分，它以政府采购项目、采购行为的经济性、效率性和效益性为评估标准，对政府采购政策功能目标和经济有效性目标的实现程序进行全面分析与评价，以提高政府采购的资源配置效率和社会效益。简言之，政府采购绩效评估就是依据科学、合理的指标体系，使用规范的分析评价方法，对政府各部门在采购过程中所反映的业绩和效率进行评定的过程。

政府采购绩效评估不仅需要包括对采购项目直接的、有形的、现实的投入产出的分析，而且还要包含其间接的、无形的、预期的投入产出的计算分析，以提高投入产出的经济效益和社会效益为目标，建立廉洁高效的现代政府。具体组织实施过程中，评估政府采购绩效应遵循以下原则。

(1)评估主体多元化原则。联合国在《分权的治理：强化以人民为中心的发展能力》中概括20世纪90年代治理运动所追求善治的15项核心理念：公民参与、依法治国、政府透明性、回应性、合意导向、公平、效益和效率、责任、战略的视野、合法性、深谋远虑的资源使用、生态环境的考虑、授权、合作伙伴、以社会为基础。而我国过去的政府采购评估实行的是以上级对下级评估为主的单一主体评估机制，评估主体缺位，社会和公众对政府采购信息资源掌握不全面，评估结果易受到社会公众的质疑。政府采购资金的来源是国家财政资金，究其根源也就是纳税人的钱，纳税人理应监督和评价公共财政资金的使用效率，因此在政府采购绩效评价中需要引入多元化主体，评估主体应该以官方、社会公众、自我、供应商实现全方位评价，以杜绝财政资金使用效率低下的弊端。

(2)社会效益和经济效益相结合原则。当今政府采购绩效评估，一味地强调经济效益，忽视社会效益，没有综合全方位地评估政府采购的绩效。2003年我国颁布实施的《政府采购法》开宗明义地指出，推行政府采购旨在提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设。由此可见，政府采购应兼具经济职能和社会职能。政府采购行为体现了政府采购的政策功能，在兼顾经济效益的前提下，更为关注扶持民族产业、鼓励自主创新、环境保护、反贫困、提高国家综合实力、促进国际间经济往来的功能性作用，有效地体现政府采购对社会绩效的关注。政府采购借助市场机制配置公共部门资源，在公共产品提供过程中通过经济效益和社会效益并重，拉动经济增长，避免供需脱节，提高人民群众对政府的信任度，维护政府形象。

(3)定性分析和定量分析相结合原则。政府采购绩效具有难辩性和复杂性，它是通过非市场机制提供的非排他性、非竞争性的公共产品和公共工程来表现的，既反映可用货币衡量的经济效益，又反映大量的无法用货币度量的社会效益。因此政府采购绩效评估比企业采购绩效评估更复杂、更难以操作，单纯使用定量分析或定性分析进行评估显然是不可行的。在实际的评估过程中，应运用定性分析指标进行性质上的模糊判别，进行定量化处理，将定性研究与定量研究有机结合起来。

2　我国政府采购绩效评估现状

我国政府采购虽然已经实行了15年的时间，但政府采购评估仍然处于探索阶段，目前尚未形成一套成熟可行的绩效评估体系，主要表现在以下方面。

(1)评估主体缺位。目前，我国已实行的政府采购绩效评估工作基本是在政府部门或单位内部运作，多以上级政府采购管理部门对下级部门的评估为主，缺少社会公众的参与，评估主体单一，因而导致评估结果缺乏公信力。此外，我国缺少专门的、独立的政府采购绩效评估管理机构对各部门的绩效评估工作进行专业、规范的监督与指导。

(2)评估理论滞后。我国对政府采购绩效的研究起步较晚，政府采购制度从1996年开始试点，理论上探讨政府采购绩效评估问题是在21世纪初期才开始。目前政府采购绩效评估领域还没有建立起一套独立、完整的理论体系，对基本概念、评估主体和客体、评估原则、评价指标、操作步骤等仍然缺乏共识，对国外相关绩效评估的理念与实践也缺少系统学习与研究，有关政府采购绩效评估的理念尚未导入政府采购体系。如何将西方国家先进的绩效评估理念结合我国政府采购本土实践，构建适合我国实际情况的、本土化的绩效评估体系，将绩效评估与政府公共治理结合起来加以制度化，是当前政府采购绩效评估理论中亟待解决的问题。

(3)规范化程度不高。从目前我国政府采购绩效评估实践情况来看，绩效评估多处于自发状态，政府采购法没有做统一的规划和指导，缺乏统一的评估标准，导致各地自行其事，自成一体。规范化程度不高导致评估结果不客观、不公正，偏离了评估目标，是政府采购绩效评估制度化的障碍。

(4)评估目标不明确。根据《政府采购法》的规定，我国政府采购一方面要在经济学上有效，另一方面要体现政府采购的政策功能，体现国家的经济政策和产业政策，即体现社会效益。通过政府采购，调整国民经济的运行状况，促进自主创新，保护民族产业，保护环境。然而，我国目前还没有对政府采购绩效评估作出科学、完整、统一的规划，造成各地方、各部门的政府采购绩效评估工作各有侧重，随意性很强。评估目标的模糊致使目前大部分地区仍以经济上的有效性作为评价指标，忽略了政府采购的社会效益。

(5)评估指标体系不健全。我国目前的制度条件下，一般简单采用财政资金的节约额，即推行政府采