抢食财政投资

在投融资体制改革多年来未见根本变革的背景下,每一次投资方向与比例的调整,带来的并不是投资效率的提高,而是持久不衰的“跑部钱进”

《财经》记者 杨中旭

2月20日,春节长假后第一个工作日,国家发改委宏观经济研究院一位研究员致电一位中部省份地级市市委书记,询问能否于3月2日抵达该市进行一轮调研。

电话那边,市委书记回答:“最好‘两会’以后再来。‘两会’期间,我得去北京跑项目。”

随着2009年12月中央经济工作会议对4万亿投资做出方向性调整,新一轮的“跑部钱进”序幕已经拉开。

是次会议提出,要突出财政政策实施重点,加大对民生领域和社会事业支持保障力度,增加对“三农”、科技、教育、卫生、文化、社会保障、保障性住房、节能环保等方面和中小企业、居民消费、欠发达地区支持力度,支持重点领域改革。要保持投资适度增长,重点用于完成在建项目,严格控制新上项目。

这一“保存量、控增量、转民生”的思路,已是4万亿计划出台一年半以来做出的第二次调整。第一次调整发生于一年前的“两会”期间――在听取专家、地方、部门的意见并吸纳了社会民意之后, 4万亿计划比例做出了第一次调整,“铁公机电”比例有所下调,结构调整、保障性住房等比例有所上升。

但是,在投融资体制改革多年来未见根本变革的背景下,每一次投资方向与比例的调整,带来的并不是投资效率的提高,而是持久不衰的“跑部钱进”。计划经济时代那种层层分配、资金使用不透明、铺张浪费、项目造假等诸多曲目,也在不断恢复上演。

4万亿投资计划中,中央财政负担1.18万亿元,地方财政和其他投资主体负担2.82万亿元。

但是,“地方配套从来都是顾此失彼的,地方政府最关心的是能从中央那里拿到多少真金白银”,东北某省发改委一位官员告诉《财经》记者,“1994年分税制以来,地方一直事权多而财权少,这次金融危机给地方政府弥补‘需求缺口’提供了良机。”

恢复“跑步钱进”

建国以来最大规模的政府投资盛宴的开场白异常简短。2008年11月5日,国务院常务会议宣布,4万亿“出手要快,出拳要重,措施要准,工作要实”。快字当头,各省开始“跑部钱进”。

从2008年11月初到2009年3月初的四个月内,超过11万个4万亿投资项目在各地涌现。很多项目除了勉强能够应付上一份项目计划书,其余的总体规划设计、可行性研究报告都已来不及准备。往往是项目必备的程序尚未完成,中央财政资金即已到位。至2008年年底,第一笔4万亿中央财政资金――1800亿元流向了地方。

在2008年的最后一个月完成1800亿元投资项目的审批,令诸多审批门槛成为虚设,同时也让国家发改委投资司的20余名公务员不堪其负。

进入2009年,投资司改变策略,全年总计3800亿元的投资分三次下发,但审批权却下放给了各省、直辖市、自治区发改委,快字依旧当头。

即使将审批权下放到省,很多项目依然是一笔糊涂账。“真实的情况可能只有县里最清楚。”中国投资协会会长张汉亚告诉《财经》记者。

之前60年间,“跑部钱进”的诸多招数开始集中上演。

建一所普通的小学需要20万元,某县前年报了张庄小学,次年把名字换成李庄,今年再换为赵庄,三所学校都是一处地址,国家发改委和省发改委面对着超过11万个有可能是“捉迷藏”的项目,难以一一查实。

“大项目造假不易,但小项目就不同了”,东北某省发改委官员说,“最简单的办法就是编,谁会编、谁能编,谁拿到的钱就越多。”

资金短缺的背景下,地方政府往往在只拥有一处项目配套资金的情况下,向中央申报两三个同等规模项目。审批机制在2008年末和2009年上半年的“松口”,令很多可能无法完成的项目就此上马。

进入2009年初夏,国家发改委发现,越来越多的4万亿项目在中央资金到位之后迅速报请“调概算”,一个10亿元的项目动辄就因为地质、地价、拆迁、人力成本等各种理由概算翻番。

不得已,国家发改委于2009年6月15日下发了国家发展和改革委员会关于加强中央预算内投资项目概算调整管理的通知(发改投资[2009]1550号),明确要求:申请调整概算的项目,凡概算调增幅度超过原批复概算10%及以上的,国家发改委原则上先商请审计机关进行审计,待审计结束后,再视具体情况进行概算调整。

国家审计署2009年5月18日的公告佐证了这一现象。在这份名为《关于中央保持经济平稳较快发展政策措施贯彻落实的审计情况》的报告中披露,截至2009年3月底,审计抽查的18个省(自治区、直辖市)335个新增投资项目,中央投资资金平均到位率为94%,其中有的项目按工程进度地方配套资金到位仅为48%。

2009年年底,国家审计署扩大抽查范围之后发现,在中央扩大内需项目中,有90.07亿元地方政府配套资金尚未落实到位,占应配套资金总额的45.58%。

“这种事情实在怪不到地方官员的头上”,重庆市下辖的一位县长告诉《财经》记者,“首先,中央与地方事权、财权不匹配,地方事多而钱少;其次,官员考核体系中以GDP为优先;第三,工程已经上马,如果就此停下,将会成为烂尾工程,造成银行坏账,中央和省里都不会袖手旁观。”

再调整之后

2009年12月,中央经济工作会议召开。地方政府对“烂尾工程”的甩手态度“逼出了”中央的新政策:投资重点用于完成在建项目,严格控制新上项目。

上有政策,下有对策。地方政府纷纷于2010年元月的地方“两会”期间推出新的投资政策。2010年,内蒙古自治区“力争完成固定资产投资8700亿元”,吉林省“计划安排固定资产投资9500亿元左右,力争达到1万亿元”,安徽省的指标更高,达到1.1万亿元。

“这是在打一个时间差,在全国‘两会’召开之前,尽可能地扩大‘存量’,扩大‘在建项目’”。中国人民大学经济学院副院长刘元春告诉《财经》记者。

他估计,2010年的全国“两会”将成为新一轮“在建”与“新增”、中央与地方博弈的舞台。

“在了解了地方政府的这一操作之后可以看到,2010年一季度的GDP增速将因此高涨,后几个季度会有所回落。”刘元春表示。

不过,4万亿的调整却远远不止于此。GDP增速连续六个季度下滑至谷底6.1%之后,于2009年二季度止跌回升,并于年底完成“保八”目标。

按照国际通例,经济刺激政策效果在五六个月之后显现,正与4万亿投资计划出炉时间吻合。马晓河等经济学家对《财经》记者表示,此前经济衰退的“三碰头”恰好变成了经济企稳回升的“三碰头”――经济重回上升区间,信贷松绑释放了原先被压抑的经济活力,加之4万亿的刺激,才最终让中国经济“V”型反弹。“2009年前三季度,投资贡献率达到87%,消费贡献率达到50%,而出口贡献率为-40%。”马晓河告诉《财经》记者。

“投资与GDP的乘数效应,并不取决于投资本身,而是取决于边际消费倾向”,刘元春对《财经》记者说,“道理很简单,如果消费上不去,即使投资再增加,它对GDP的拉动作用也呈边际效用递减之势。”根据他和他的团队研究,近十年来,投资乘数效应已从2.0降至1.63。

刘元春在其主持的《中国宏观经济分析与预测报告》(2009年-2010年)中,通过数学模型的计算还得出结论:政府投资对拉动民间投资的作用很小。

在中国经济重回上升空间之后,结构调整的呼声越发高涨。但是,包括马晓河、刘元春在内的一批经济学家却道出了中央政府此时调整4万亿投资计划的两难境地。一方面,投资为主导的模式难以持续;另一方面,高达50%左右的高储蓄率又必将推高投资倾向,进而引发通胀等系列难题。

“两难之下,只有社会领域改革才是突破口。”刘元春说。而马晓河则表示,中央经济工作会议提出的城镇化道路,正是社会领域变革的重要路径。

这一方向上的调整,在2009年底中央经济工作会议上均有体现:要突出财政政策实施重点,加大对民生领域和社会事业支持保障力度,增加对“三农”、科技、教育、卫生、文化、社会保障、保障性住房、节能环保等方面和中小企业、居民消费、欠发达地区支持力度,支持重点领域改革。

“考虑到经济已经进入上升轨道,今年的4万亿中央财政投资,可能会有所缩水。”张汉亚告诉《财经》记者。

可能发生的财政政策之变,在1994年金融体制改革之后,与货币政策已无名义上的关联。在那之前,银行放贷额度与投资额度直接挂钩。

因应CPI于2009年11月转负为正的压力,2010年1月18日和2月25日,央行两度上调存款准备金率,单边发出了信贷紧缩的信号。

但《财经》记者采访的经济学家们多表示,针对两种宏观调控工具进行双边微调已是箭在弦上。