金融风险防范的思考

金融，作为国民经济、对外国际关系的核心内容，自上世纪以来成为继原材料、产品市场竞争之后的第三次竞争焦点，近年来，国际金融市场风波迭起，各种金融动荡的后果已不再仅局限于某个金融机构或国家，而是呈锁链式传递或扩散，波及周边地区乃至整个经济区域。并且随着世界金融贸易服务自由化的加快、金融创新工具的推陈出新，传统条件下的金融内控制度与监管制度已严重滞后，引起世界各国的高度重视，金融风险防范已成为国际性的共同课题。在中国，金融体制改革是建立社会主义市场经济的核心工程，但由于处在特定的转型时期，新的机制远未健全、法律规范尚不完善，加之长期计划体制的影响根深蒂固，个别市场主体在利益驱动下利用市场监管和法律调控的漏洞，频繁地进行违规操作，使中国金融业的风险隐患日渐凸现。

一、当前金融风险隐患的表现及成因分析

金融风险可以分为市场风险、制度风险、机构风险等等，在我国最大的风险来自于传统体制的影响以及监管失效导致的违规。目前我国反映出来的潜在金融风险隐患除了违规操作衍生交易、资产效率低下呆帐坏帐率偏高、金融诈骗严重等国际共同的金融风险外，还存在着经济体制转轨时期的明显特点：如金融主体资格不健全、部分非银行金融机构资本充足率偏低、金融机构设置布局不合理而引发的过度同业竞争、银行信贷资金违规流入股市炒作、国有商业银行不良贷款比例偏高等；此外，由于长期以来积累的体制性、机制性因素，包括受传统计划经济体制的影响，国有企业建设资金过分依赖银行贷款，银行信贷资金财政化；再加上金融机构内部管理不善，造成庞大的不良债权，导致金融资产质量不高。近年来，我国证券、期货市场不规范的经营扰乱了正常的秩序，一直存在大量违法违规现象，一些证券机构和企业（包括上市公司）与少数银行机构串通，牟取暴利，将股市的投机风险引入银行体系；一些企业和金融机构逃避国家监管，违规进行境外期货交易，给国家造成巨额损失；上市公司不规范，甚至成为扶贫圈钱的手段。加入WTO后，在货币市场、资本市场、外汇市场完全开放的条件下，资本的自由流动将给我国经济和金融市场监管带来更多难题。因此，检讨中国现有金融隐患的成因，不外是体制不健全与法制不完备两个方面，而这两方面又是互相联系和影响的。

（一)从制度方面看，中国的金融体制尽管已进行了历史性的变革，并初步建立了适应市场经济体制的金融市场雏形，但这种雏形与完善的市场机制所需要的金融市场差距甚大，呈现出明显的“过渡性”特征。首先，中央银行调控体系尚未健全，商业银行缺乏对经济利益刺激的反应机制，以致短期内很难实行以资产负债比例管理和风险管理为特征的商业银行运作机制，从而在相当程度上弱化了央行的间接调控功能。其次，随着证券、信托、保险、期货等市场的建立，金融市场呈现出资产多元化格局，但市场运行机制缺乏完整的制度模式和架构，以至出现了证券期货市场违规行为不断、信托业定位模糊、保险业非均衡发展及过度竞争等问题。这些不正常现象若长期存在，必将对货币市场和资本市场的均衡发展造成不良影响，使市场融资方式趋向单一，并最终危及金融市场的健康发展。

（二）从金融法律制度上看，中国的金融法制建设起步甚晚，与中国金融体制改革同步发展，同时具有“摸着石头过河”的特征，制度不健全、法律规范的缺位和金融监管体制的不完备在所难免。但从法律与经济发展的关系不难看出：金融体制的建立与完善必须有相应的制度与规范作后盾，金融市场的有效运作则必须以秩序为前提。而无论是制度、规范，还是秩序，都是法制建设的基本任务与目标，因此，金融法制的不健全可以说是形成中国金融市场风险隐患的更为主要的原因。中国金融市场建设应以统一开放、有序竞争、严格监管为最终目标，这实质上也是市场机制合理、有序运行的基本要求。要实现这一要求，必须规范金融市场主体行为，建立金融市场秩序，协调金融关系，完善金融宏观调控手段。

二、对防范和化解我国金融风险的法律思考

由于金融市场在整个市场经济体系中的地位和作用，其规范运作和稳健发展显得尤为重要。市场经济的本质是法制经济，政府如何运用金融政策进行宏观调控需要法律授权，政府宏观调控的权利、范围、措施及效力均需法律明确规定；金融市场主体的行为规则需要法律确认，金融市场秩序需要法律建立。在这个意义上，我们认为，法制化是中国金融市场建设的必由之路，当然也是防范和化解金融风险的必由之路。

（一）改革金融监管模式，建立多元化的监督约束体系

完善的金融监管体系应是一个包括政府监管、金融机构内部控制、行业自律、社会监管四个层面的立体监管体系。目前我国的金融监管体系存在的问题是：政府监管效率不高，金融机构内部控制不完善，行业自律、社会监管力量极其薄弱。政府监管方面，人民银行、保监会、证监会三大金融监管当局各自独立，实行分业经营下的分业监管制度。虽然分业监管符合我国目前的金融发展现状，几年来也取得了一定的成绩，但从金融监管的整体效果来看并不理想，联合监管显得软弱无力。

为顺应金融混业经营的发展趋势，我国要逐渐由分业监管走向混业监管。因此，在完善监管制度和监管能力的基础上，可考虑在银监会、证监会、保监会之上再设立金融监管局，形成有效的协调监管和信息沟通，增强监管合力。在强化法定金融监管机构职能的同时，促进行业自律的规范发展，进一步完善组织机构建设，建立和完善同业公约及规章；建立规章制度执行情况的检查披露制度及奖惩制度，处理好与法定金融监管部门的关系。金融机构本身要建立合理的内部治理结构，合理划分内部职责和权限，建立严格的授权和审批制度，建立独立的会计及核算体制，建立内部风险评估、监测、预警系统。同时要充分发挥社会监督的作用。一是发挥社会中介机构（如会计事务所、审计事务所、资产评估事务所）的审计监督作用，提高信息披露资产评估的真实性和权威性。二是加强媒体监督，鼓励和利用媒体的曝光功能，进行监督和揭露违规违法及腐败行为。三是发挥投资人、债权人等市场参与者的监督约束作用，这又涉及到有效的信息披露问题。

（二）健全金融法律法规体系

多年来，我国金融立法长期滞后，且专业性法律层次低，操作性强的法规缺位情况严重，极易导致该领域的法律真空和法律风险。不少金融立法原则与国际惯例相悖，无法适应世界发展新形势，部分法律还存在浓厚的行政色彩和相互抵触的情况。此外，我国目前金融机构把防范金融风险的重点主要放在资产风险、财务风险和支付风险上，对法律风险认识严重不足。金融机构忽视法律风险的代价是机构、人员被处罚甚至停业关闭，金融监管当局为此付出的代价是监管效率低下，监管成本增加。按照我国政府承诺，入世5年后，对外资金融机构要充分实现国民待遇，取消市场准入中的非审慎性的限制措施，实行透明度原则。如果不尽快完善我国的金融监管法律体系，填补金融监管的法律空白，容易引发恶性行业竞争，影响金融秩序。

为此，针对我国加入WTO后新的要求，要及时做好相关法律法规废、改、立的工作。要不断完善与基本法规相配套的专业性法规以及实施细则和补充性规定，并及时这些规章制度，增强监管的透明度，真正作到以公布的法律法规为依据进行监管。同时，要加强金融机构退出方面的法律建设，构建有问题金融机构的退出机制。相关法律要赋予监管机构退出市场决定的自及在金融机构破产倒闭前采取适当纠正行动的权力，使监管机构能根据具体情况，对有问题或经营效率低下的金融机构进行及时处理或勒令其退出市场。

（三）建立充分的信息披露和信息报告制度

充分的信息披露是市场约束有效发挥作用的前提条件。我国要根据国际上有关银行信息披露的惯例，结合我国实际情况，建立充分的信息披露制度。2002年5月21日人民银行《商业银行信息披露暂行办法》，标志着我国已初步建立了信息公开披露制度。我国商业银行《暂行办法》的规定，对财务会计报告、各类风险和风险管理情况、公司治理信息及年度重大事项进行公开披露。针对我国商业银行风险管理能力较弱，各商业银行要参照国际银行业惯例，不断提高风险管理水平和风险信息的公开披露水平。同时，要进一步改革会计制度，提高会计制度的透明度、可信度以及与国际通行准则的统一程度。监管当局还必须用经济、法律的手段，对信息的虚假披露和不按期披露进行严格处罚，以保证披露信息的真实性、可靠性。

（四）尽快建立适合我国国情的存款保险制度

存款保险制度是保护存款人利益、稳定金融体系的事后补救措施。它要求吸收存款的金融机构将其吸收的存款按一定保险费率向存款保险机构投保，当投保存款机构经营破产不能支付存款时，由存款保险机构代为支付法定数额的保险金。在我国，金融机构尤其是商业银行自有资金占有率比较低，存款是其主要资金来源，而商业银行内部管理制度尚不健全，不良资产大量增加。针对这种情况，参照国际惯例，应尽快建立我国的存款保险制度。可考虑组建隶属国务院的中国存款保险公司，其初始资金由财政部出一部分，其余部分由参保银行支付。鉴于我国已逐渐对外资银行开放人民币业务，我国应建立包括国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村信用社、外资银行在内参加的强制性的存款保险制度。要建立充分、合理、公正、透明的法律规范制度并严格执行。

（五）加强对涉外金融机构和外资金融机构的监管

随着外资金融机构的大量进入和我国的金融机构国际化进度的加快，对国际金融业的监管也需要加强。首先，对于我国金融机构在国外设立分支机构，金融监管当局应加强与国外金融监管机构的合作，严格境外设立分支机构的审批制度，对境外设立分支机构进行全面评估，同时加强对国内金融机构总部的监管，促使其总部对国外的分支机构进行有效控制和管理。其次，对于我国的外资金融机构，可通过与国外金融监管当局签订双边和多边协议，建立定期联系制度，以强化监管。建立一套科学的监测指标体系和外资金融机构资信等级的评定标准，不断完善对外资金融机构监管的法律体系，提高监管的有效性和权威性。

（六）加强外汇管理，防止外资的过分渗透，严厉打击国际洗钱和金融投机活动，维护国家金融安全

外汇管理是国家金融安全防护体系中重要的方面，因为它不仅仅关系到外国货币的流通和使用的管理，更关系到我国的国际收支平衡、人民币汇率的稳定和国民经济的安全。虽然加入世贸组织并不要求放弃资本管制，实现资本项目的完全可兑换，我国在入世谈判中也没有作出人民币资本项目可兑换的承诺，但是，推进人民币资本项目的安全可兑换是我国的长远目标，入世客观上也会加快这一步伐。入世后，我国整个金融业充分显现在国际大环境下，安全将面临前所未有的冲击。

目前，金融安全基础并不十分牢固，特别是缺乏对入世后国家金融安全的危机感。从表面看，入世带来大量的国际资本流动特别是短期资本流动将冲击目前外汇管理体制，在周边国家或地区汇率不稳的环境下，增大了稳定合理汇率和保持国际收支平衡的难度；进口的快速增长也将对现行结售汇制度和核销管理产生影响；国民待遇要求改变目前外汇管理中所有非审慎性的限制条件，包括业务品种和地域限制；监管对象、内容将成倍增加，与当前有限的监管资源和直接的监管体制将出现不可避免的结构性矛盾。然而危机不仅来自上述表面的冲击，更可忧的是看不见的、深层次的威胁。

因此，随着金融业从半开放到全方位开放，如何完善我国的外汇管理体制，未雨绸缪，加强对资本项目的有效监控，防止国际间越来越广泛的金融投机行为和洗钱活动，抵御西方金融霸权，维护国家金融安全，将是入世后金融监管长期面临的一个重大挑战。