从壹基金看我国民间公募基金会的发展困境

【摘要】基金会在我国发展了二十余年，但内外制度仍然存在很多不健全的地方。在介绍我国民间公募基金存在形式的基础上，以壹基金为例，从身份、政府权利以及开源节流等三方面阐述了当前我国民间公募基金发展存在的困难，并针对以上三点提出破解民间公募基金会发展困境的相关对策。

【关键词】壹基金 民间公募基金 发展

慈善事业被称为社会的“第三次分配”，在现代社会管理中发挥着非常积极的作用。但作为慈善事业的重要组织，我国民间公募基金却长期处于尴尬的位置，特别是2010年壹基金创始人李连杰坦承壹基金可能随时中断的消息将我国慈善的话题推上了风口浪尖。因此分析我国民间基金会所处时代环境和发展困境，并提出相关对策对于发展我国慈善事业、实现社会均衡发展有重要意义。

我国民间公募基金的存在形式

我国法律规定公募基金是可以面向社会范围内募集资金的基金会，基金会创办和运作的主体各有不同，大致可以分为为官方基金会和民间基金会，前者的运作主体为政府或与政府密切相关的各类单位，后者的创建主体多来自非政府的民间个体或企业组织等。但事实上，由于我国正处在社会管理的转型期，因此所谓的“民间”或“非民间”界限并不清晰，而是相互渗透、融合、补充，甚至出现官办越俎代庖的行为。因此我国的民间公募基金会的存在形式较西方国家更丰富。

一是体制内获得合法身份地位的基金会。主要是指经过民政部门规定的审批程序，有独立的法人地位和独立的资金募集账号，如中华环境保护基金会，但这一类的民间基金会并不多。这一类基金会的总体特点是相对独立，“民间”自由度较大。

二是挂靠在官方基金会之下的民间基金会。我国法律规定任何基金会都必须找到一个具有官方背景的业务主管单位，如民政部下的爱佑华夏慈善基金会，教育部下的宝钢教育基金会等。它们的共同特点是基金会本身没有独立的账户，因此所募集的资金都需要交予挂靠的单位，进行慈善活动时从挂靠单位上支取，并定期通过挂靠单位官方网站或其他媒体公布基金的筹集、管理与使用情况。总体上看，这一类基金是挂靠单位下面的一个独立项目。

三是注册在国外的民间基金会。正是因为我国民间基金会本身受到注册程序复杂、业务部门对其管辖较多、原始资金要求高等原因，使得很多国内民间人士依靠注册在国外的基金会，即保证其合法性，又能加强灵活管理，如章子怡基金会。

四是由慈善团体或组织设立的基金会。这一类的基金会设在一些慈善的团体组织之下，是他们在进行慈善活动的时候根据发展社会需要而设立的基金会组织，如香港的光华公益基金会、南京爱德基金会等。

五是非法性质的民间基金会。这一类基金会众多，既有打着“慈善基金”旗帜而进行非法集资的团体，也有未接受社会监督而使得基金会在集资和投资上缺乏监督和法律意识并造成对社会秩序的扰乱。

壹基金为挂靠在官方基金会（中国红十字会）之下的民间基金会，它不具备独立法人地位和独立的身份，但短短几年间，壹基金为我国的社会发展贡献了巨大力量。正如创始人李连杰所言，壹基金是已经在运作，但是没有身份证、法律结构模糊的孩子。

公募基金发展面临的困境—以壹基金为例

民间公募基金的身份问题。所谓“身份”问题，其实就是民间公募基金会的注册问题。2010年壹基金在挂靠中国红十字会3年期限即将到来之后，李连杰用“黑户口”理论阐释了其对于壹基金继续发展的担心，因为按照我国法律壹基金没有自己独立账户和公章，资金募集之后存入红十字会下的壹基金专户。尽管2010年12月深圳壹基金公益基金会成立的同时注销了“中国红十字会李连杰壹基金计划”及“上海李连杰壹基金公益基金会”，但其目前只是取得一定的行政地位，我国法律并未对此进行明确陈述。事实上，很多有心从事慈善事业的人被这种程序的复杂性、管理的多头性、资金的高要求性所难住，并导致无法取得合法资格从事公益事业，于是部分慈善人士直接将基金会设立在国外。

慈善项目实施依赖于政府权力。既然民间公募基金没有独立的资金募集、管理、投资等权利，也必然导致他们募集资金的去向即慈善项目的实施受到政府权利的过多介入。和众多公募基金一样，壹基金在2011年前挂靠在红十字总会下，其慈善项目的实施受到诸多限制，不能做到“自己募集的钱自己花”。汶川地震后，按指导文件要求，中华慈善总会、中国红十字总会等全国性公募基金会可自行分配捐款，但地方募集的资金则必须转交当地政府。这其实就大大制约了地方慈善基金的使用积极性，因为这些慈善组织通过各种渠道所募集的资金不能直接做其想做的那份慈善事业，这其实就背离了他们成立之初的愿景，成为为政府输送所募集资金的一个中转账户。而几乎所有的慈善组织与捐赠者都非常关注募集资金的去向问题。2012年所爆发的中国官办慈善事业的信任问题再次说明了这一点，民间的慈善力量与潜能受到体制的制约，最终伤害的只是慈善事业本身。在慈善项目的实施上，甚至出现很多地方政府因为怕“揭家丑”而拒绝一些民间基金的慈善行为，他们认为这种做法是间接批评政府未做好民生工作。

资金开源不足，“节流”多受公众质疑。除非开展慈善项目，否则基金会的本金一般不动用，其日常管理过程中所产生的各类经费主要来自于基金的增值，这要求基金会不仅要靠输血，也要靠造血，并不断让基金获得更多的发展空间。事实上我国《基金会管理条例》对此也有明确规定，即要求“基金会按照合法、安全、有效的原则实现其保值、增值”，否则基金会不断萎缩，最后失去生存和发展空间，这既违背了捐赠人的意志，也会对提高社会慈善意识带来不小的冲击。在市场经济环境下，开源不足不会受到公众苛责，毕竟这是对捐赠者慈善行为的最好保护。但“节流”却容易使得基金会丧失社会对其不信任。即便是壹基金也是如此，如2010年其行政及营运费用近160万元而受到网友质疑，更多的质疑则指向其资金募集动机与资金去向。造成这一问题的根本原因就在于基金会的公开与透明化管理不足。

我国公募基金走出困境的对策分析

完善法律与监管制度。2010年发生的壹基金事件，其核心在于民间公募基金的生存空间受到极大约束之后，对政府主导的慈善以及官方垄断的公募基金产生了一定的冲击，并最后在一定程度上冲破了约束，不过体制性未根本扭转。对此，应建立一元化管理制度。笔者以为应该对基金的监管权力进行统一，制定统一的监督准则，由单一的部门对慈善基金进行审批和登记。借鉴其他国家经验，我国可以将监管权力全部交给民政部门，这样有利于提高效率，避免因职能交叉而带来的管理缺位和责任推诿，又能降低行政成本，统一实现对基金会的监督和管理。另一方面，这种管理体制能推动原先的“重注册，轻监管”向“轻注册，重监管”转变。轻注册是为了降低慈善基金注册门槛，刺激民间慈善事业的活力，让更多的民间慈善组织获得与官方慈善基金一样的合法的地位。但降低门槛之后势必造成大量的公募基金的产生，因此监管部门就必须加强监管，这样才能规范和保证民间基金会的合法运转。

提高政府服务水平。我国慈善事业能够得以建立并迅速发展离不开政府的大力支持，但政府不适当的行政干预也是阻碍慈善事业得到更大发展的重要因素。减少行政干预就直接要求政府减少主持慈善事业和操办慈善活动，真正实现“大社会、小政府”的现代行政管理模式。在具体实现方式上，可以借鉴以下方式：

一是政府可以为基金会的发展提供资金和必要的物资，但它不提供更具体的服务。这在重大社会事件发生之后可以凸显慈善组织的自我组织作用以及专业的灵活性，因为一旦具备政府背景，就会让“慈善”变成了政府应该做的事情，大大降低了慈善本身的意义。

二是以税收优惠的方式提高全民慈善热情。对于民间基金会的发展，政府在政策上的支持首要表现为税收的优惠。以美国为例，其对企业实行捐赠善款即可享受税收优惠政策这样很多富豪愿意把财产拿出来作公益事业，但我国除了有地方性法规外，国家法律层面并未对此进行明确规定。因此，政府应该通过提高其税收的公平服务力度，提高全社会的慈善热情。

健全内外部监督机制。首先，要保证运作方式公开透明。对于民间基金会，捐赠者最为关心的事情就是其捐赠的财产是否真正被用于慈善事业中，是否合理的用于慈善事业中。2012年郭美美事件之后很多捐赠者更愿意相信壹基金，只是因为后者相对更加透明。基金会的透明在本质上就是其运作方式，尤其是资金的来龙去脉要公开化，它应该是民间公募基金会最主要的工作之一，其每一笔捐款来源、每一笔慈善去向清晰的反馈给社会后，才能获得社会的尊重与好感，才能让整个社会对慈善事业有更加丰富的理解，基金会才能不断的发展壮大。其次，要完善内部监督机制，这主要表现为内部管理制度的约束，特别是在资助的申请、给付以运行费用的预算、核销等方面。当然内部监督可以通过行业联合会的方式实现，即一旦违反便会受到联合组织的制裁，如从行业中除名、禁止在本行业就业、公开其违法行为并让其受到社会监督。