政府信息公开制度

[摘要]信息是现代社会中个人，组织进行活动的基础与原动力，是决定其发展与进步的举足轻重的因素。政府是信息资源的最大拥有者、生产者、使用者、者。因此，政府对信息的处理方式必然对社会有着举足轻重的影响。纵观我国历史，由奴隶制、封建制、到今天的社会主义国家，确立了民主制度，无不体现着政府对信息的管理由保密―限制―公开。07年1月17日国务院第165次常务会议通过了《政府信息公开条例》，进一步推进了我国的信息公开制度。本文将探讨政府信息公开的发展趋势及其产生这种趋势的原因。

[关键词]行政；公开；政府信息；民主

谈到政府信息公开，就离不开行政公开。那么何为行政公开？政府信息公开与行政公开有什么联系呢？姜明安老师认为，行政公开是指政府行为除依法应保密的以外，应一律公开进行：行政法规、规章、行政政策以及行政机关作出的影响行政相对人权利、义务的行为标准、条件、程序应依法公布，让相对人依法查阅、复制；有关行政会议、会议决议、决定以及行政机关及其工作人员的活动情况应允许新闻媒体依法采访、报道和评论1。通过上面的表述可以看出二者之间关系，即政府信息公开属于行政公开的一部分。到底什么是政府信息呢？它包含哪些内容？是不是政府所有的信息都应该公开呢？这就是我们下文要探讨的内容。

一、政府信息公开制度的发展

行政公开是第二次世界大战后行政发展的一个新趋势，我国称这种趋势为加强行政的透明度2。最能体现这种趋势的是政府对信息公开的程度。美国是政府信息公开制度确立较早的国家，立法比较完善，主要由《情报自由法》、《阳光中的政府法》、《联邦咨询委员会法》三部法律构成。这三部法律规定政府公开的范围包括政府文件和政府会议。我国的《政府信息公开条例》第二款规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录或者保存的信息，即政府信息只包括政府文件。政府文件的公开和保密，一向是个难于决定的问题。如何调和公众了解的利益和政府保密的利益，这个问题在各个时代的行政中都存在3。早期，各国的政府文件一般不对外公开。例如，美国早期的管家法授权行长官控制其所主管的机关的文件，政府信息是否公开完全由行政长官决定。在当时的美国，公民如果向政府申请信息公开，也是有严格的限制。

在我国政府信息也经历了由保密到公开的一个过程，主要经历了三个时期。第一个阶段是保密―安民时期即新中国成立初期到改革开放之前，我国对信息的主要态度是保密，例如1951年的《保守国家秘密暂行条例》规定国家机密17个方面，涉及到“国家财政计划”、“国家概算、预算、决算”等。保密在实际工作中范围甚广，几乎到了不公开的信息都被视为国家秘密的地步，公开交流的信息比较少4。这种现象是与我国当时的国情有很大的关系。在建国初期，我国处于百废待兴的状态，国力非常脆弱，同时还要面对外界各方的压力，尤其是的残余势力在大陆还未完全清除时，要保证国家的安全，必须对政府信息严加保密，防止被外界势力所窃取，危害国家安全。

第二阶段我国就进入了改革开放阶段，对政府信息处于半公开阶段。这一时期，主要是政务公开。1988年3月，中共十一届二中全会从反腐的角度提出了政务公开作为一项重要的权利监督与党风廉政建设措施，要求试行办事制度公开。同年11月20日，《人民日报》报道了河北藁城市在农村推行的“两公开一监督”制度经验，即：公开办事程序、公开办事结果接受群众监督5。但是，政务公开与政府信息公开还是有一定的区别的。政务公开强调的是行政机关对办事规则、办事过程和办事结果的公开，而政府信息公开强调的是政府信息，包括政府机关掌握的为履行职责而产生的生产、收集、政令、储存、利用和传播的信息，涵盖行政程序、会议活动及文件资料的方面，其范围要比政务公开的范围广6。而且，与西方国家相比，也没有相应的政府信息公开的法律制度，公开一般都是政府主动进行公开，如此一来，政府就可以规避许多信息的公开第三阶段就进入公开阶段，促进我国加强政府信息公开是源于2003年“非典”事件。“非典”的爆发，给全国带来了极大地恐慌。在疫情发生之初，由于未能及时，准确，全面的对外公开疫情，导致了民众的恐慌与日俱增，各种谣言四起。鉴于此，4月17日，中共中央政治局召开专门会议，强调要准确掌握“非典”疫情，如实及时的向社会公布，正是这种对外及时公布信息，使各种谣言失去了传播市场。政府在处理“非典”事件当中，突出了两个概念，“知情权”和“政府信息”。此后，多个省份开始制定了政府信息公开条例。

二、政府信息公开的基本原则

随着民主程度的不断深化，政府信息的公开程度也就越高。经过一系列的改革，最终确定了政府信息公开的基本原则，指导我们完善政府信息公开制度。

（一）“以公开为原则，不公开为例外”

“以公开为原则，不公开为例外”是指政府的行为，行政法规、规章、行政决策以及行政机关做出影响相对人权利义务的行为标准、程序、条件，有关行政会议、决定以及行政人员的活动情况，除了依法应当保密以外，都应当进行公开。这项原则最大限度的促进了政府公开信息的程度。美国《情报自由法》规定“公共信息；机关规章，意见，裁决令，记录和程序（b）本节不适用下列文件―……”主要是涉及国防外交政策利益，商业秘密，个人隐私等九项免除公开的情况。即使是免除公开的事项，行政机关也可以自主决定公开。日本《日本行政机关拥有信息公开法》也做了类似的规定，第五条规定“有公开请求时，除被公开请求的行政文件中记载有下列各项信息（以下简称“不公开信息”）的，行政首长应当向公开请求人公开该行政文件……”。主要也是涉及个人隐私，国家安全等信息不得公开。

我国并没有明确“以公开为原则，不公开为例外”的原则，而是采取了列举式规定。同时第八条规定了不公开的例外，即“行政机关公开政府信息，不得危机国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”。但是，这种例外规定的过于笼统，而且可操作性并不强。政府很容易将第八条作为自己不公开信息的一个理由。美国的《情报自由法》就经历了这种例外适用到废除的经历。美国的1946年的《行政程序法》的第三节标题是公共情报，其规定公众可以得到政府的文件，与此同时，也规定了非常广泛的限制，其中就包括“行政机关为了公共利益或者有正当理由可以拒绝公开信息”。公共利益和正当理由是一个非常广泛而模糊的概念，政府可以利用这两个概念来作为拒绝公开政府信息的屏障，因此，公民的权利经常得不到保障。为了避免这种情况的发生，1966年制定的《情报自由法》就取消这两项理由，而是确定了9不公开的事项，对于不公开的事项，行政机关也可以自主决定公开。

（二）及时原则

“及时原则”是指，在公民向政府申请信息公开时，应当及时向公民提供信息，而不能无顾的拖延时间。这样规定，一方面是为了提高政府的工作效率，另一方面是保证公民能够及时有效的获取信息，防止获取的信息失去利用的效力。大多数国家会在条文表述中使用“及时”、“尽快”等概念，有的国家虽然没有使用，但是字里行间的表述，已经体现了该原则。例如，我国的《政府信息公开条例》第二十四款规定，行政机关自收到政府信息公开申请的，能当场答复的应当立即答复，不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日予以答复。并且规定经过主要负责人同意，可以延期15日。日本规定一般为60日答复。

（三）信息分割原则

“信息分割原则”是指政府机关不能借口该信息中有部分内容属于豁免公开的范围而拒绝公开所有信息，而是应当删除不能公开的部分，或者将不能公开的部分做适当处理后予以公开，并说明理由7。美国是确定信息分割原则较早的一个国家。在1974年《情报自由法》修改之前，对于公开信息中既有可以公开又有禁止公开的信息，并没有做出明确的规定。在这种情况下，政府的做法就是一律不予以公开。在1974年对该法进行修改时，在第552节第款后面添加了一句话“记录中任何可以合理分开的部分应当向申请人提供，但是应当先删除本分节规定免予公开的部分”。增加的这句话就确立了分割原则。在1992年再次对《情报自由法》修改时，在该条款后面又加上上了“删去的信息总量应当显示在记录公开部分上，除非对依据第二分节做出删除的说明将有害于第二分节所保护的利益。假如技术可行的话，对删除内容的说明应当显示在删除内容的地方”。据此，信息分割原则得以进一步完善。在我国，也确立了信息分割原则。主要表现在《政府信息公开条例》第二十二条，“申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容”。相反之，如果不能作区分处理的，就应当向申请人说明理由，不予以公开。

三、政府信息公开的理论基础

1、公民的知情权

谈到政府信息公开，就离不开公民的知情权。何为知情权？在我国的宪法规定的公民的基本权利中，没有规定知情权‘只是在学理中对知情权进行讨论。知情权，是指公民对于国家的重要决策、重要事务以及社会上当前发生的与公民权利和利益密切密切相关的重大事件，有了解和知悉的权利。具体讲，知情权不仅仅局限于知道了解国家的法律、法规以及执政党的大政方针，还应当包括国家机关所掌握的一切关系到公民权利和利、公民个人想了解或者应当让公民了解的各种信息。虽然我国的宪法对知情权没有进行规定，但是，从公民的其他的基本权利当中，我们可以间接的看到知情权的身影，比如，批评建议权，检举控告权，参政议政的权。如果我们不知晓政府的各种信息，我们如何批评建议，如何检举控告，如何参政议政。知情权与政府信息公开是一一对应的权利义务关系。政府作为掌权者，掌握着整个国家的公共信息，政府公开信息是其义不容辞的法定职责，公民获取公共信息，是其重要的权利。公民通过获取公共信息，不仅可以有效的监督政府的运行，防止政府腐败的发生，提高工作效率，而且还可以有效的参与管理国家事务的过程当中，真正做到参政议政。各国在制定《信息公开法》的过程当中，都直接或者间接的强调要保障公民的知情权。例如，在韩国的《信息公开法》第一条明确规定，本法的目的，在与规定拥有、管理信息的公共机关的公开义务以及国民要求公开信息的有关事项，以保障国民的知情权，保障国民参与国家事务的权利和国家政策执行的透明性。再如，美国《信息自由法》在实施之前，约翰总统在签署该法律时，曾发表声明：在国家安全许可的范围内，人民能够得到全部信息时，民主政治才能更好的运行。这也足以间接说明该法的目的是为了保障民族政治，保障公民知道的权利。

2、人民理念

人民，简单的说就是国家的一切权利都来源于人民的授权。卢梭在其著作《社会契约论》对人民做出了非常经典的论述。人民将自己的一部分权力交给国家，听从国家的命令。但国家并不是权力的享有者而是执行者，真正权力的享有者是人民。因此，人民获取政府信息就是理所当然的事情。政府信息公开是以宪法上的国民为其法理念性基础的8。日本在制定信息公开法的过程当中就是以人民为理论基础。《日本行政机关拥有信息公开法》第一条规定，本法的目的在于以国民理念为基础，通过规定请求公开行政文件的权利等事项，使行政机关拥有的信息进一步公开化，以此使政府就其从事的各种活动对国民承担说明责任，同时有助于推进置于国民有效的理解和批评之下的公正的民主行政。根据该条的规定，《日本行政机关拥有信息公开法》的基本目的是遵循国民理念，通过承认国民的请求公开政府保存、持有的信息的权利，来确保政府能够履行说明的责任和义务。通过日本的这种立法目的来看，任何人都可以请求政府公开信息，同时，也不必说明请求公开政府信息的目的。诚然，日本的《信息公开法》也是如此规定的，例如第三条规定，任何人都可以依据本法的规定，向行政机关的首长（机关为前条第一款第（三）项中由政令规定的机关时，指各机关中由由政令规定的人员）请求公开该行政机关拥有的行政文件。我国在制定政府信息公开条例，也是遵循了人民理念。我们都知道，宪法是我国的根本大法，一切法律法规的制定，都不得与宪法相违背。在我国宪法第二条明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。第三条确定了民主集中制原则。政府信息公开条例，无不体着人民理论。

结语

政府信息公开已经已经成为一种势不可阻挡的潮流，它是保障公民知情权、畅通公民参与政府路径的重要制度设计，符合程序正当原则的要求。随着政府信息公开制度的不断完善，一方面，保障权利人的权利正确有效的行使，置行政机关的行政活动于国民的监督之下，另一方面，督促行政机关积极主动地公开行政信息，建立起良性运转的服务型政府。

参考文献

[1]《行政法与行政诉讼法》第五版 姜明安 北京大学出版社高等教育出版社，第77-78页.

[2]《美国行政法》（下）王名扬.著.中国法制出版社.第945页.

[3]《美国行政法》（下）王名扬.著.中国法制出版社.第146-147页.

[4]《政府信息公开理论与实践》.颜海.著.武汉大学出版社.第108页.

[5]《中国政府公开性的法律建构：历史、类型与制度创新》.田飞龙.法治湖南与区域治理研究（第11卷）.

[6]《政府信息公开理论与实践》.颜海.著.武汉大学出版社.第113页.

[7]《知情权的法律保障》林爱.著.复旦大学出版社.第085页.

[8]《行政法总论》第四版【日】盐野宏/著，杨建顺/译 北京大学出版社第271页.