成都市推进工业园区建设实施PPP模式研究

PPP模式作为一种投融资模式，广泛适用于基础设施和公用事业等领域，其中，产业园区PPP的开发运营方式方兴未艾，在全国呈燎原之势。2015年，财政部PPP项目库中园区建设相关项目数量达70余个、总投资额1425亿元，超过项目库内10余个一级领域项目总投资额。近期，我们针对我市产业园区PPP模式建设发展现状及存在风险，组织开展专题调研并提出相关对策建议，供领导参阅。

一、国内PPP模式发展与探索

近年来，PPP模式打破了既有产业园区开发模式，其整体运管模式日趋完善。采用PPP模式进行产业园区开发建设，不仅需厘清关于PPP模式现有法律规章体系，以及与特许经营、政府采购、股权合作之间概念关系，还需围绕PPP“产品公益性”“持续营运性”“行政协议性”等特征，明确产业园区PPP合作领域范围，革新各项综合评估机制、利用分配和责任机制，避免陷入短期虚热或“有园无业”，促进产业园区进入良性循环发展。

（一）推行PPP模式的内生动力

产业园区推行PPP模式，本质上是政府与社会资本进行高度合作，进而以市场化手段提升产业园区运营效率，以平台整合思维与路径促进产业集聚与服务提升，最终实现双赢。具体看，国内产业园区推行PPP模式，主要有三层内生动力。一是产业园区PPP模式发展势头强劲。一是相对于其他房地产企业，产业园区PPP模式具有极强的社会公益、公共产品及公共服务属性，产城一体规划要求总体投资规模大，运作周期长，总体利润水平较高；二是国家大力推进工业4.0，各地均存在大量产业园区建设需求，为产业园区PPP模式提供了广阔市场。二是产业园区PPP模式预期收益良好。一是产业园区PPP模式是一个长周期运作过程，在基础设施财政补贴、土地整理收益、重点产业项目引进奖励等方面，不同开发运营阶段存在不同盈利点，可通过专业计算模型，对土地、产业、资本、人流等众多函数的综合作用进行模拟预测，找出较为合理盈利模式。二是财政部《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》强调，合作项目连续三年收益过高或过低，幅度超过合作协议约定的，应按照合作协议调整政府付费标准，或公共产品和服务价格，而我国PPP模式坚持“确保盈利，严禁暴利”，收益率一般处于8%—10%之间，因此能够确保参与的社会资本获得良好预期收益。

（二）产业园区PPP模式的成功要素

土地、资本和产业是PPP模式实施的关键三要素，这些要素市场配置水平对于产业园区PPP模式成功而言至关重要。一是转变职能，平等合作。厘清政府与市场边界，政府既是项目参与者，也是项目监督者，负责政策制订、发展规划、市场监管和指导服务，社会资本承担项目建设、运营和维护。二是依法透明，风险分担。强化契约理念，实行阳光运作，原则上项目设计、建设、运营等商业风险由社会资本承担，法律、政策调整和最低需求风险由政府承担。加强项目成本监测，防止不合理让利或利益输送。三是科学评估，完善机制。探索符合本地产业园区特点的模式，通过授予特许经营权、核定价费标准、财政合理补贴等方式，建立合理的投资回报机制，减少政府不必要财政负担。

二、我市PPP模式建设基本情况

2014年，市政府工作报告提出推行PPP模式，社会投资成为产业园区发展的重要推力。2014年，我市产业园区固定资产投资首次突破6000亿元大关；2015年，产业园区产值总和占全市GDP的37.5%。目前，我市有14个产业园区主营业务收入超过百亿元，其中6个超过500亿元、2个超过1000亿元，成都高新区成为西部地区首个国家自主创新示范区。

（一）产业园区PPP模式主要类别

我市产业园区（包括双创孵化园区）PPP模式有三大类别：一是政府主导类。在管委会介入下，产业园区项目按照政府前期规划引导实现产业入驻，形成产业聚集，如成都龙潭总部经济城。二是市场主导类。完全按市场化方式进行建设、运营，如双流区蛟龙工业港、成都置信青羊工业园等。其中，置信工业园是典型的园区BOT向园区PPP过渡模式：土地一级开发作为固定收益模式、产业招商作为招商模式、配套房地产作为投入补偿。三是政府购买服务类。以最有效方式提供公益性产品或服务，如成都菁蓉小镇、成华华茂智慧创新产业园等。

（二）产业园区PPP开发运营模式

我市产业园区（包括双创孵化园区）PPP模式主要采取两大开发运营模式：一是传统模式。1．政府完全主导模式。其特点是政企一体，一个班子两块牌子，管委会直属管理运营，负责开发和招商引资，如成都龙潭总部经济城。2．“新加坡裕廊模式”。其特点是政企分开，国有平台公司运营管理，相对市场化运作，如成都科学城、龙泉汽车城。3．二级开发运营模式。其特点是完全市场化操作，土地招拍挂，企业完全控制，如双流区蛟龙工业区。二是升级模式。第一，BOT向PPP过渡模式，其特点是政企合作，民营企业主导，类似特许经营权，操作更加市场化，如成都置信青羊工业园。第二，现代化PPP模式，其特点是政企契约式合作，捆绑运营，收益共享，目前该模式仍处于起步探索阶段，如成都龙潭总部城“海派智慧园”。

（三）产业园区PPP发展存在的主要问题

我市不同类型产业园区都引进了社会资本参与建设，但均没有达到现代意义上园区PPP模式水平，主要存在三大问题。一是规划水平不高，配套衔接不够。多数园区位于郊区，公共资源综合配套水平较低，尚未形成主导产业和“产城一体”格局，企业间关联度不高，具有产业集中度园区仅占15%，“有园无城、有园无业”现象突出。二是产业同构化明显，互补性不足。各园区规划发展主导产业雷同现象突出，产业集群、集约能力不够；园区在项目引进中，过度依靠土地、能源价格减让，产业错位发展、互补发展、协作发展格局远未形成。三是产业低端化，外向产业不突出。多数产业园区以承接国内产业转移为主，引进外资在园区招商引资总量中的比重较小。出口加工区数量极少（铁路港除外），内陆港、保税仓库、保税物流中心建设滞后，外向型经济发展速度较慢。

三、产业园区PPP推广的对策建议

按照国家、省、市有关PPP模式的政策规定，结合我市各类产业园区（包括双创孵化园等）建设实际，借鉴其他发达地区打造产业园区产城一体“插线板”PPP模式（类似交流电插线板转换器，将园区投资方、运营方、二级开发商、主导产业项目等链接成优秀的联合舰队，提升园区整体运营能力）。

（一）建立健全PPP工作机制

一是完善组织机构。成立PPP建设工作领导小组，确定牵头部门和成员单位，明确工作职责，强化跨部门的工作机制和流程，促使相关部门和单位协同配合、高效运作。必要时可组建PPP项目服务中心，专职负责全市范围内PPP项目的筛查、立项和论证工作。二是完善园区PPP项目与转型升级机制。结合实际，立足“成都制造2025”等，制定产业园区转型升级规划和PPP项目规范流程或操作指南，并按照不同领域，由主管部门组织拟定PPP模式标准化项目合同文本，指导工作，规范运行。三是建立争取对上支持机制。形成上下级政府间汇报沟通机制，推荐我市优质项目列入上级政府PPP项目库，享受政府给予的财政补贴等优惠政策。

（二）明确PPP模式适用范围

目前，PPP适用领域从最初主要应用在硬经济基础设施（高速公路、基础设施等），逐步向软社会基础设施（社会保障、社区服务）等领域延伸。国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，明确在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，积极推广PPP模式。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作PPP模式有关问题的通知》对适用范围更加具体化，包括城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等。省政府《关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的实施意见》对基础设施领域、公用事业领域、农林和社会事业领域等重点领域又作了进一步细化。

（三）加强产业园区PPP风险管控

一是规避法规政策风险。目前，需对各行业部门规章、地方政府规章和规范性文件进行系统梳理，从法律框架下，明确产业园区PPP模式下的融资、长期运营管理等政策规定，避免引起行政诉讼甚至直接导致项目中止和失败的风险。二是合理分解政府和社会资本风险问题。坚持风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，在政府和社会资本之间合理分配项目风险。原则上项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，政策变动风险争取双方共担。三是降低项目运作风险。项目前期避免将不适合的项目纳入PPP项目库，选择社会资本需科学论证，合理设计PPP项目运行机制。政府部门严禁基于招商引资需求的过度承诺，避免可能存在的市场需求变化、预期收益不足、收费价格调整、运营成本增加、配套基础设施不到位、合同文本不完善、运营能力不足等风险。项目移交时严格标准，避免后期运营维护中存在的风险。四是建立风险动态监管体系。政府投资主管机构、建设部门、财政部门、审计部门、监察部门等监管主体各司其职，有针对性地开展监督工作。明确监管对象，包括与项目公司有关的设计、施工、运营等单位及项目各阶段工作环节。监管方式多措并举，即以法律法规为基础，进行相关政策约束、合同约束，完善约束机制。五是主动降低非经营性风险问题。将非经营性项目与经营性项目或相关资源开发权加以捆绑，通过“以丰补歉”方式实现项目整体资金平衡和风险控制。转变模式，通过增加运营维护、资产租赁等方式，划清PPP项目投资模式与BT模式界限，促使在当前更多PPP支持性政策保障下，项目投资风险得以降低。

（四）严格PPP项目操作规范

一是严格项目立项筛选工作。由财政部门负责，对不符合规范要求的，一律不能进入PPP领域，第一时间落实奖补资金，打造PPP模式良好氛围，引导鼓励高收益项目进入PPP领域。对全市PPP项目统筹安排，进行年度以及跨年度分析，对其中必要的政府付费和运用补贴统一纳入预算，并建立跨年度预算调整及转换，实现预算管理要求。二是严格社会资本选定程序。鉴于PPP项目投资数额大、周期长、收益相对较低，初期以同级政府投融资平台参股企业、同级政府投融资平台参与设立的基金、上级政府投融资平台或具有国有背景企业集团作为招商选定社会资本的主要对象。在社会资本确定上，须严格依照《政府采购法》和《招投标法》规定，公开透明选择社会资本，并履行法定程序。采取招投标方式确定社会资本方的项目，不提前订立框架协议或意向协议，避免可能因此带来相应法律风险。三重视前期论证和资信调查工作。只有通过物有所值评价和财政承受能力论证项目，才能进行项目准备。项目不能过多地集中在某一领域，同时，对PPP项目财政支出，不能超过预算总盘子一定比例。项目启动阶段须做好对社会资本资信调查，避免因对方信用问题导致合同不能签订和履行。

（五）加强PPP项目的监管

一是明确项目实施标准。在PPP主体合同签订时即对产业园区项目移交标准提出明确要求；园区管委会协调发改、投促、统计、商务等部门开展行业服务标准梳理，定期对PPP项目进行评估，将效益与收益回报挂钩。二是做好项目信息公开。积极引入第三方力量，如省产业园区协会、总部经济发展联席会、产业科研机构、专业人士组成特定机构，实现产业园PPP项目评价过程与评价标准的公开化。三是项目移交综合评估。按照各级各类移交使用标准，对产业园区配套设施进行质量检测、性能测试、资产评估，所有清单移交政府相关单位，并办妥法律过户和管理权移交手续；项目移交后，组织对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性等进行绩效评价。

（六）创新PPP评估机制和推出方式

一是考察轻资产能力。一般情况下，政府部门选择PPP合作方时看重社会资本方资产规模和资金实力等，但在“成都制造2025”时代涉及到的园区PPP，则应更看重其轻资产运营能力。二是创新“插线板”评估机制。社会资本方本质上就是负责打造众多“产业插线板”端口，引入包括产业投资方、孵化运营方、二级开发商等优秀合作者组成联合舰队，提升园区整体运营能力，因此，应对社会资本平台建设、资源链接、项目引领、产业生成能力的规划方案、产品提供规划进行综合评估。三是明确推出方式。采取股权转让方式直接将项目转让给有意向专业公司经营；采取房地产信托投资基金（REITS）等资本运作手段，将持有物业资产证券化；持有同类物业整体打包上市，实现实质性推出。后两种方式在国外PPP投资项目中被普遍采用。

（七）加强园区PPP项目专业人才培养

市级组织、人社、财政、建设等部门制定专业人才培养计划，加快政府PPP相关业务专业人才队伍建设，采用专题培训、召开项目推介会等多种形式从多个方面调动各方积极性，提高从业人员专业化水平，为PPP工作开展提供有利支撑。注重发挥PPP咨询、会计事务所、评估事务所、律师事务所等专业中介作用，聘请专业中介机构作为政府全程顾问，全程参与PPP项目策划、融资、建设、运营和移交，对项目是否适合PPP模式、实施PPP模式的财力基础进行论证，对项目交易机构、融资结构、风险分担、投资回报、合同等进行科学、合理、合法的设计，促进PPP项目运作程序规范。