国内海洋产业政策施行机制

产业政策作为政府对产业发展进行干预的手段和实践，常被看做是政府在现代市场经济中的作用必然表现。产业政策实施机制回答：谁实施产业政策？实施给谁？用什么手段实施？三者之间的相互关系是什么？也就是政策主体、政策客体、政策手段三要素之间的关系。政策的实施在整个政策过程中具有重要的地位。美国学者艾利森认为，在达到政府目标的过程中，方案的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的实施[1]。而政策的有效实施又主要取决于科学合理的实施机制。因此，认真研究政府海洋产业政策的实施机制对于提高海洋产业政策的绩效，促进海洋产业的发展具有重要的意义。

一、政府海洋产业政策的理论界定

产业政策是指政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业形成和发展进行干预的各种政策的总和。这里的“干预”是广义的，包括规划、引导、促进、调整、保护、扶持、限制等方面的含义。“产业政策”的概念产生于20世纪70年代，此后产业政策被很多国家所关注，也成为经济学研究的一个重要领域。产业经济学认为，产业是具有某种同类属性、相互作用的经济活动组成的集合或系统。该定义可以从两个角度进行考证：一是从需求角度，它是指相互间具有密切竞争关系和替代关系的同类产品或服务；二是从供给角度，它是指采用类似生产技术、生产过程或生产工艺等的物质生产活动或服务活动。在现实形态上，产业具体表现为某些具有同类属性的企业的集合。海洋产业也称海洋开发产业，即人们在发展海洋经济过程中，利用海洋资源和空间所进行的各类生产和服务活动。海洋产业的形成是海洋资源开发利用的结果，形式多样的海洋资源开发形成了各类海洋产业，它们是海洋经济的基本单元，在现实形态上具体表现为某些具有同类属性的海洋企业的集合。涉海性是海洋产业的基本特征，这主要表现在以下五个方面：一是直接从海洋中获取产品的生产和服务；二是对直接从海洋中获取的产品进行的一次加工和服务；三是直接应用于海洋和海洋开发活动的产品的生产和服务；四是利用海水或海洋空间作为生产过程的基本要素的生产和服务；五是与海洋密切相关的科学研究、教育、社会服务和管理[2]。近年来，世界海洋经济持续快速增长，海洋产业在人类社会经济发展中收稿日期：2009-06-04基金项目：浙江省科技计划（软科学研究）（2009C25017）的研究成果之一的地位将会越来越重要。政府海洋产业政策是指国家为了增强本国的海洋产业的国际竞争力，促进海洋产业的全面、协调和可持续发展，实现高科技在海洋产业中的应用和海洋产业结构的优化和升级，所制定与实施的与海洋产业相关的一切政策（包括经济政策、法律法规和行政条例等）的总和。一国要想增强其海洋产业的国际竞争力，要想把海洋资源转变为现实的经济优势，就必须制定和实施合理、有效的海洋产业政策，指导海洋资源的合理开发和利用，促进海洋产业结构的优化与升级，从而推动海洋产业的全面、持续、协调和可持续发展。政府海洋产业政策实施机制是指海洋产业政策主体通过一定手段、途径、措施将政策要求贯彻到政策的客体，使政策目标得以实现。政府海洋产业的政策法规涉及海洋产业发展的方方面面，如法律法规的整合、海洋产业的转制、海洋产业的投融资政策、海洋产业的管理模式、海洋安全的监管等。海洋产业机制体制的创新，主要内容包括：海洋事业与海洋产业的关系、政府在海洋产业发展中的角色、全国海洋产业的布局、各种所有制所涉海企业主体的市场关系和互动模式、中外海洋产业或企业的交流与合作规范等。

二、我国海洋产业的现状及发展趋势

我国政府正在逐步加大海洋管理体制改革的力度，《中华人民共和国海域使用管理法》的颁布已经在国内法与国际法的规制对接方面做了不少工作。然而，这些措施并未从根本上解决我国海洋产业发展在体制和制度上的一些根本性问题，如行政垄断、市场准入、投资主体多元化、涉海企业产权关系改革等。

（一）海洋产业政策主体趋向多元

海洋产业政策主体是指负责制定和实施海洋产业政策的有关机构和组织。由于我国的海洋产业实际上是由包括海洋渔业、水产品加工业、海水综合利用业、海洋盐业、海洋化工业、海洋生物医药业、海洋采矿业、海洋油气业、海洋能利用业、海洋船舶工业、海洋工程建筑业、海洋交通运输业、滨海旅游业、海洋服务业等十四个行业组成的产业群，加上国家拥有18000公里的海岸线、38万平方公里的内海与领海面积、300万平方公里享有管辖权的海域面积、6500多个大小岛屿以及极其丰富的海洋资源，这种产业形态决定了我国的海洋产业政策的制定和实施主体具有多元、多层次的特点。从横向看，我国海洋产业政策的制定和实施主体主要包括几个相互独立、平行的行政主管部门。其最高层次是国家海洋局、国家海事局、国家渔业局等单位。它们职能不同、互有分工，共同组织实施海洋产业政策。从纵向看，我国海洋产业政策的实施主体包括三个层次：第一层次是作为国务院组成部门的有关行政主管部门，主要是国家海洋局、国家海事局、国家渔业局等；第二层次是省、直辖市一级的行政主管部门，主要包括海洋厅、海事厅、渔业厅等；第三层次是基层行政主管部门，它们直接面对海洋产业政策的客体———涉海企业，负责海洋产业政策的落实、执行。

（二）海洋产业政策客体逐渐复杂

海洋产业政策客体就是海洋产业政策所作用的对象，即海洋产业政策实施的目标群体，主要是各种类型的涉海企业。涉海企业是海洋产业的微观主体和细胞，负责生产、捕捞、加工制造、交通运输、勘探开发、销售各种形态的海洋产品和服务，以满足人们的海洋产品需要。海洋产业政策的客体是一个具有丰富内涵的复杂系统。按企业规模分，可以分为大、中、小企业。按所有制，可以分为国有、集体、私人以及混合所有制的涉海企业；根据企业制度，可以分为公司制、合伙制、独资企业；根据业务内容，可分为水产、交通、石油天然气、盐业及盐化工、旅游等；根据在产业链中的作用，可以分为海水养殖企业、交通运输企业、加工制造企业、滨海旅游企业、港口物流企业、零售企业等。

（三）海洋产业所占比重逐年增大

目前，我国的海洋盐业、渔业、造船业、海运业已经进入世界前列，海洋经济已经成为国民经济的重要组成部分和新的增长点，海洋产业产值年均增长20%以上，远高于同期全国国内生产总值的增长速度，海洋产业已成为包括14个门类的新兴海洋产业群。据统计，1979年全国海洋产业总产值只有64亿元，到1990年则增至439亿元，1995年达到2464亿元，2003年，海洋产业总产值首次突破1万亿元大关，达到10077.7亿元，海洋产业增加值为4450余亿元，按可比价格计算，比上年增长9.4%[3]；2006年，海洋产业总产值突破2万亿元大关，达到20958亿元，海洋产业增加值为12365余亿元，按可比价格计算，比上年增长13.94%[4]；2008年主要海洋产业总产值为29662亿元，海洋产业增加值为17351亿元，相当于同期国内生产总值的9.87%，按可比价格计算，比上年增长11.0%[5]。由此可见，海洋产业总产值及增加值呈逐年增加的趋势，且占国内生产总值的比重也不断增大，海洋经济已成为我国国民经济发展新的增长点。

（四）海洋产业结构逐步趋于优化

我国海洋产业结构经过调整，产业内部结构呈现不断优化的趋势，从“九五”末期海洋三次产业结构比例由50∶17∶33到“十五”末的17：31：52。以2001年、2006年为例做个比较便可得出产业结构的变化情况。2001年，我国主要海洋产业总产值为4459.92亿元，其中作为第一产业的海洋渔业比重过半，占51.1%，第二产业中最具竞争力的海洋石油仅占7%，第三产业的重要组成部分海洋旅游也只占15%。2006年我国海洋三次产业结构比例为14：42：44，与2001年的格局已有大的改变。其中，第一产业增加值1902亿元，比上年减少6.1％；第二产业增加值9858亿元，涨幅较为明显，为13.7%，其中海洋生物医药业、海洋油气业、海洋盐业、海洋船舶工业、海洋化工业的涨幅最大；第三产业增加值9995亿元，比上年增长15.6%。其中，滨海旅游业增加值2633亿元，比上年增长14.2%；海洋交通运输业增加值2317亿元，比上年增长16.6%[4]。2008年海洋三次产业比例为5：47：48，海洋第一产业增加值1608亿元，第二产业增加值14026亿元，第三产业增加值14028亿元[5]。从以上分析不难看出，我国海洋产业的结构正逐步趋于优化。

（五）海洋高新技术发展并培育着一批新兴海洋产业

我国的海洋产业正处于成长期，产业结构正从由传统海洋产业为主向海洋高新技术产业逐步崛起与传统海洋产业改造相结合的态势发展。20世纪60年代以来，以海洋高新技术研究与开发为基础而发展起来的海洋高技术产业，引发带动了一些新兴海洋产业的发展壮大，自主创新能力明显提高。按照自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来的方针，深化近海、拓展远洋、强化保障、支撑开发，大力发展海洋高新技术和关键技术，扎实推进基础研究，积极构建科技创新平台，实施科技兴海工程，加强海洋教育与科技普及，培养海洋人才，着力提高海洋科技的整体实力，重大海洋技术自主研发实现新突破。“十一五”海洋863高技术发展计划、海洋科技攻关计划和“科技兴海”计划确定了一批优先发展领域。针对维护国家海洋权益、保护和开发海洋资源的需要，重点突破近海环境监测、海底立体探测、边际油田开发、海底作业、深水和大洋矿产资源勘探开发、新能源探测等关键技术，并以此带动了其相关产业的发展，海洋渔业从养殖和深加工向海洋生化制品、药品、功能食品等延伸，初步形成了规模生产，海洋高科技对海洋经济的增长贡献率不断提高。

三、海洋产业发展需要完善的政府政策支撑和调控

海洋产业不能无序发展，也不能自发发展。这就需要政府通过制订、完善相应的政策，对海洋产业发展加以调控。完善的海洋产业政策是事关海洋产业持续健康发展的一个制约因素[6]。根据新的形势和产业发展的需要，及时建立一套比较完善而且强有力的产业经济政策支撑体系，对于做大做强海洋产业来说，十分紧迫，至关重要。

（一）海洋产业的特殊性，需要政策规范

海洋产业的特殊性是指海洋产业首先是资源，是资源形态，其次才属于经济，是现代经济形态的存在方式之一。从发展经济学的角度来看，一个国家对于事关其经济命脉和海洋安全，事关其工业进程中产业结构高级化的特殊产业，政府的作用主要体现在产业政策的制订及其引导上。在海洋经济时代，海洋产业政策依然是政府为实现某种经济和社会目标而制定，依托数十年海洋事业建设形成的庞大的存量资源来整合利益主体，调整市场结构，确立市场秩序，具有很大的客观必要性和合理性。同时具有明显统制经济特征的海洋产业，由于其以准入限制为代表的产业政策集中地体现了信息不对称、不充分竞争、经济当事人非利润性质的最大化目标等，如果听任市场自由放任去达到价格的一般均衡，然后再依凭价格信号的指引，在特殊型的海洋产业达到稀缺资源配置的帕累托效率，将会是一个漫长的过程，其机会成本和不确定性将使我国加入《联合国海洋法公约》之后的国家海洋安全危险放大。如何准确、有效地发挥政府作用，使海洋产业政策的制订既在总体上符合社会主义市场经济的原则宗旨和体制走向，又要着眼产业特殊性特征和海洋安全需要，是一门令人颇费思量的艺术。

（二）海洋产业的不成熟性，需要政策扶持

海洋产业相对于其他产业而言，在我国仍是弱势产业，其生存发展的空间不断遭到其他强势产业的蚕食和挤压，而且与美日等沿海发达国家相比有很大的差距。特别是目前我国海洋产业还处在发展和转型过程中，其产业形态还不成熟，在海洋产业发展规划和布局中，对各产业群内或产业群之间的产业关联度和协调性考虑还不够充分；发展海洋产业的基础设施和科技水平相对落后，一些新兴海洋产业发展缓慢。如我国的海洋环保产业虽具有广阔的市场前景和经济带动性，但目前在整个环保产业中所占的比例微乎其微。许多海洋高新技术及其产品的开发长期处于研究试验阶段和待开发状态（如海洋生物医药业、深海采矿业等），且相应成果的转化率也较低，投入实际应用的比例也偏低。行政干预过多、政企不分现象仍然严重，市场机制对于海洋资源的基础性配置作用难以得到充分发挥。因此在海洋产业现在所处的这个阶段，涉海企业的转型以及海洋产业集团的整合和进一步发展都需要由政府的特殊产业政策来扶持，才能实现涉海企业真正跨越式的发展，才能在未来的世界竞争中占得一席之地。

（三）海洋产业的特殊环境，需要政策引导

海洋产业是一个特殊的产业，而且我国的海洋产业目前还处在发展和转型过程中，因此，存在的根本性问题还是体制性的。任何国家的产业政策的基点都是两个，即以市场为基础，以政策为导向，更何况我国的海洋产业是生存和成长于一个更为特殊的环境中。从产业环境看，国家从整体上对海洋产业的宏观指导、协调和规划不够，一些传统海洋产业（如海洋渔业）大多仍处于粗放型发展阶段，急需国家在政策导向上予以引导与扶持。同时，有些海洋资源开发利用程度明显不高（如海水综合和循环利用、海洋动力资源利用等方面），还有一些可开发的重要资源（如海滨砂矿，海底矿产等）底数不清，从而严重影响了海洋经济的整体协调和健康发展。从国际环境看，我国已加入《联合国海洋法公约》，海洋的全球化和现代化的趋势必然加剧，海洋的产业化已成必然，海洋产业原来一些受保护的领域也随之对外开放，新的竞争局势已经展开，这种新的局势，促使我们探索新的海洋发展模式，创造海洋产业的良性发展机制，进一步完善海洋产业政策，从宏观上引导海洋产业的合理发展。

四、我国政府海洋产业政策实施机制的战略选择

政府海洋产业政策的定位必须有一定的前瞻性和导向性，海洋产业政策的手段和内容也必须是多层次的。因此，当前政府的海洋产业政策应定位在创新导向型，其目标是尽快使我国的经济发展由要素导向阶段和投资导向阶段向创新导向阶段过渡，逐步建立具有自主创新能力的现代海洋产业体系，实现我国海洋产业的适应性调整和跨越式发展相结合，形成科学的政府海洋产业政策实施机制。

（一）完善海洋产业政策主体横向协调机制，处理好不同行政主管部门之间的关系

我国海洋产业分属环保部门、海洋部门、交通部门、渔业部门及部队“五龙管理”，优点是分工明确，专业性强，有利于各司其职、垂直管理。但缺点也较明显，容易导致政出多门、多头管理、多头执法、权责交叉、效率不高。在具体执法中，五个部门经常发生扯皮现象，被戏称为“五龙闹海”。而且有些管理部门仅从本部门的利益出发，客观上造成了管理的“越位”以及“缺位”。遇到好处都想均沾，遇到问题互相推诿。行政性垄断根深蒂固，行业壁垒难以消除，不利于涉海企业进行跨行业、跨部门经营扩张，不利于全国统一、开放、竞争、有序的海洋大市场的形成。尤其在海洋产业发展已经超越了传统产业分工界限、走向产业融合的今天，这种条块分割的管理方式，显然已经越来越不适应形势的要求。以海洋渔业产业为例，近年来随着渔业生产的发展，海上渔场治安秩序比较混乱，偷抢渔获物和渔用器材的治安案件时有发生。尽管渔政部门有力量管理，但因其无海上治安权而不能管。而有海上治安权的公安边防部门因海上管理力量薄弱，加之海上作案现场不宜保护、取证困难等原因，致使许多治安案件得不到及时有效处理。同时，我国海上执法队伍有若干支，例如：农业部的渔政、交通部的港务监督、国家海洋局的中国海监、海关总署的海关缉私、边防派出所边防巡逻，各沿海省、市、自治区渔业（地方）部门的禁渔线以内巡逻的渔政渔港监督管理队伍，他们按照相应的法律规定，各自执法巡航监视，现场调查取证和现场查处，并向其各自的主管机关报告。其结果是，我国海洋产业管理部门由于各方没有隶属关系，在行政权力上相互独立，因此在具体的决策中意见很难统一。不同行政管理部门之间的关系，既是职责分工关系，也是一种权力和利益关系。产业政策多元主体之间的协调，既是工作协调，也是权力协调、利益协调。因此，如何统一管理、统一执法，形成各政策主体相互协调的产业政策协调机制，就成为我国海洋产业健康发展的重要条件。另外，发展海洋产业的同时必须发展与之相关联的陆地产业。海产品捕捞上来必须在陆上进行深加工，所以在提高海洋捕捞技术的同时，相应的海产品加工技术必须同步发展起来，这样才能保证海洋渔业的发展处于一个良性循环的状态，进而促进海洋经济的健康、协调发展。

（二）完善海洋产业政策主体纵向协调机制，处理好中央与地方的关系

中央政府制定海洋产业政策不是针对某个沿海地区，而是以优化海洋产业结构为政策着力点，以实现海洋资源在全国范围内的优化配置为根本目标。因此，各沿海地方政府需要依据国家产业政策的总体要求，结合本地区实际，对海洋产业政策进行“再制定”。每个地方都是一个利益主体，都有自己特殊的利益。不仅省与省之间存在着互相竞争的关系，地方和中央有时也存在着利益矛盾。各沿海地方政府在制定本地区的海洋产业政策时，优先考虑的是本地区的利益，以图实现本地区利益的最大化。在这种情况下，地方政府完全有可能对国家产业政策采取“机会主义”态度，“钻政策空子”、“曲解”政策，对政策进行有目的的“补充”、甚至对有关条款“改头换面”[7]，这样经过“再制定”的地方性政策就有可能不符合国家产业政策要求，甚至与中央精神背道而驰。比如，国家产业政策的目标主要是优化海洋产业的组织结构和区域结构———而地方政府为了保护本地区利益，可能产生产业发展过程中重复投资、重复建设，各地产业结构雷同、低构化等问题。产业政策从导向上说，一般分为“鼓励性政策”和“限制性政策”两种。前者如对涉海企业实施优惠税率、补贴、出口退税，目的是支持、扶持海洋产业的发展；“限制性政策”，如我国对私人资本可以进入海洋产业那些业务、进入程度、持股最高比例都有明确规定。一般而言，地方政府在政策执行过程中，对于“鼓励性政策”，态度积极，加大优惠力度，以吸引投资。如提供更加优惠财政、税收、用海政策等。而对于“限制性的政策”，地方政府为了维护本地区的利益，对违反政策的行为视而不见，“从轻处置”。如中央政府不允许民营资本进入海油开采和船舶工业的某些环节。但一些地方民营资本变换手法、暗渡陈仓，介入没有开放的业务。政策执行成了中央与地方、地方与地方之间的利益博弈。可见，完善产业政策的纵向协调机制，关键在于处理好全局与局部、中央与地方、长远与眼前利益的关系，形成中央与地方、地方与地方合理的利益协调、利益分享机制。

（三）完善产业政策宣达机制、信息反馈机制和监管机制，提高海洋产业政策的综合调控能力

政府海洋产业政策制定后一项重要的工作就是进入政策文本的宣传阶段。通过宣传，使每一个涉海企业和经营者，及时掌握政策信息，熟悉政策要求，理解政策意义。海洋产业是一个政策性极强的产业，每年都有新的政策出台，如何保证让新的政策文本及时传达到每一个涉海企业、所有海洋产业从业人员，无疑是一项艰巨的工作。了解政策是执行政策的基础，要建立政策反复宣达机制，切实做好政策实施的舆论准备，提高政策的认同度。信息反馈机制对海洋产业政策的实施也具有重要意义。信息是控制的灵魂和生命，没有信息，控制如同盲人骑瞎马。在海洋产业政策的实施、执行过程中，一些地方政府和企业为了维护本地区、本企业的利益，有可能隐瞒真实信息，捏造虚假信息。另外，海洋产业多头管理、分类混乱、统计口径不一，也增加了信息获得的困难。因此，如何完善公共信息平台，建立信息反馈机制，确保信息畅通，就成为海洋产业政策有效实施的迫切要求。监督机制完善是提高海洋产业政策综合调控能力的关键环节。地方政府和企业的“经济人”特性，决定它们时时有违背产业政策要求的冲动，搞“上有政策、下有对策”。要使海洋产业政策得到落实，必要的监督是不可少的。要提高对政策执行的监督能力，关键是在完善政策和监督机制上下功夫，使政策监督制度化、经常化，以便能采取措施纠正偏离目标的误差，对涉海企业违背政策的行为及时制止，对政策不足及时修正完善，最后达到政策预期目标。

（四）完善政策客体的动态调适机制，提高涉海企业的政策执行能力

产业政策的执行能否达到政策文本———理想化的政策所设定的理想化境界，很大程度上并不完全取决于理想化的政策本身，而是取决于政策对象对政策文本的可接受程度，即矛盾关系转换的可调适程度。海洋产业政策客体在政策文本实施过程中是否可调适以及调适的程度，是政策文本能否执行的关键要素。涉海企业对产业政策的可调适性，首先取决于涉海企业对政策的态度和反应。产业政策的客体不是被动的政策受体，而是具有主观能动性的利益主体。由于每一项政策的出台都是一种利益调整，不同企业对政策的态度和反应是不一样的。对于利益蒙受损失的一方来说，会对政策产生不满的情绪，对政策的调适需要较长的时间。如果调适失败，就会对政策阳奉阴违，采取不执行的态度。因此，提高产业政策的合理性，兼顾各方的利益，是提高涉海企业的政策可调适性的基础。涉海企业的可调适性还取决于涉海企业的调适能力的大小。企业只有成为真正的法人实体和市场竞争主体，才能从自身利益出发高度关注每一项政策的出台。因为国家每一个新政策出台都会对企业的经营行为和经营业绩产生直接的影响。企业必须根据政策的要求随时调整经营方针和经营方向，捕捉政策带来的商机。如果对政策不敏感，缺乏应变能力，就有可能错失政策机遇；或者遭遇政策风险、面对政策的变化无所适从，使企业蒙受不必要的损失。当前，我国涉海行业受国家海洋管理体制的制约，中央与地方的海洋管理范围与事权不清，地方海洋管理部门与其他产业管理部门职能相互交叉，地区之间争海域、争资源、争渔场、争滩涂、争海岛的矛盾时有发生。涉海产业这些特征，决定它们对国家产业政策调适能力弱，企业政策观念不强，对政策缺乏敏感，政策执行缺乏主动性，产业政策的效果大打折扣。因此，必须加快海洋管理体制改革，实现政企分开，政事分开，管办分离，加快建立现代企业制度，建立现代产权制度，以提高涉海企业对产业政策的调适能力。

总之，人类已把开发海洋作为生存的出路，一场以开发海洋资源为标志，发展海洋经济为目标的“蓝色革命”正在世界范围内兴起。政府海洋产业政策既是海洋管理活动的基础和准则，又是海洋管理的基本手段，同时还是海洋管理的重要组成部分。在政府海洋管理的制度框架体系中，海洋产业政策处在这一框架的最高点，对海洋管理全局起影响和制约作用。我国要增强海洋产业的国际竞争力，把海洋资源转变为现实的经济优势，必须制定和实施合理、有效的海洋产业政策，指导海洋资源的合理开发和利用，促进海洋产业结构的优化与升级，从而推动海洋产业的全面、协调和可持续发展。在海洋产业领域中，政府的作用和政策的实施，更多的层面要落实到政府海洋管理的职能定位上。当然，政府海洋产业政策实施作为一个交错复杂的体系，很难在一个初步性的研究中得到彻底而完整的论证。