我国政策研究机构的现状及民间政策研究机构的困境

摘要：从不同类型政策研究机构各自所占比重看，官方、半官方政策研究机构是我国政策研究机构的主体，民间政策研究机构数量较少;从政策研究机构自身发展状况看，官方、半官方政策研究机构组织健全，民间政策研究机构组织不完备;从作用和影响上看，政府接受政策咨询的对象主要是官方、半官方政策研究机构，民间政策研究机构的研究成果进入决策系统较少;从政策研究机构的登记注册程序看，不同类型的政策研究机构采用不同的登记注册制度。缺乏统一的登记注册制度，抑制了民间政策研究机构的生长;从支持政策研究机构的资金在各类政策研究机构的分布情况看，官方、半官方政策研究机构获得更多资金支持，民间政策研究机构资金来源单一有限。

关键词：政策研究机构;民间政策研究机构;政策

随着我国公共决策科学化、民主化的推进，近年来，专门为政府部门提供公共政策咨询的研究机构日渐增多，作用也日趋明显。我国政策研究机构的现状如何，与国外政策研究机构中民间研究机构的巨大影响和重要地位相比，我国民间政策研究机构在政策咨询方面发挥的作用如何，面临什么问题，这些都是考察我国政策研究机构需要首先厘清的问题。本文从这一角度做出分析。

一、从不同类型政策研究机构各自所占比重看，官方、半官方政策研究机构是我国政策研究机构的主体，民间政策研究机构数量较少

一般依据管理机制的不同可将我国政策研究机构分成如下几类：第一类，官方政策研究机构。从行政层级分，我国官方政策研究机构可以分为中央政策研究机构和地方性政策研究机构。第二类，半官方政策研究机构。在我国是指事业单位法人型政策研究机构，在符合条件的事业单位法人中，专门从事政策研究和咨询工作的机构即事业单位法人型政策研究机构。我国比较典型的事业单位政策研究机构是国务院发展研究中心以及中国社科院下属的各个专业的研究所（社科院本身也是事业单位），如经济研究所、农村发展研究所、世界经济与政治研究所等。第三类是民间政策研究机构。这类研究机构是由民间社会团体和学术团体创立，在组织上独立于其他任何机构，其经费或自筹，或接受基金会、企业赞助，或来源于通过服务所得的报酬。

我国民间政策研究机构虽然种类较多，包括企业型、民办非企业型及大学下属型三种类型，但三种民间政策研究机构的总数在整个政策研究机构中所占比例是很低的。我们可以做个对比，在美国，大约有2000个从事政策分析的组织和机构，其中大部分是民间性质的。中国的政策研究机构数与美国相近，约为2500个，研究人员3.5万人，但属于民办性质的不到5%，且研究人员大多身在体制内，兼职参与民间机构组织的研究课题。

二、从公共政策研究机构的自身发展状况看，官方、半官方政策研究机构组织健全，民间政策研究机构组织不完备

我国官方、半官方政策研究机构在组织建设及人员配备方面比较健全。形成了包括中共中央、全国人大、国务院及其各部委直接领导下的政策研究机构、地方各级党委、人大和政府下设的政策研究室以及党委、政府各部门下设的政策研究机构组成的庞大的官方政策研究机构体系。近几年来，在各地政协等机关内部也设立了政策研究机构。

与此相对应，我国的民间政策研究队伍力量很弱，专业政策研究和政策分析人员很少，有的政策研究机构连受过专业教育的人才都几乎没有，有一些从政府机构转型出来的民间政策研究机构还有一定的这方面的能力，而民间自己成立的研究机构具备如此能力而有影响的非常之少。这就影响了中国民间政策研究机构本身的质量，也限制了民间政策研究机构的发展。从目前发展的情况看，民间政策研究机构建立自己的专职政策研究和分析队伍成了发展的主要趋势。但是，与官方、半官方政策研究机构相比，我国民间政策研究机构缺少自己的政策分析和政策研究的专家队伍。天则经济研究所作为中国最大的民间政策研究机构，专职人员不到20人，2003年运营费用为200万人民币。华盛顿的布鲁金斯学会，各个学科的专职研究人员有400多人，年运营资金15亿美元。

三、从作用和影响上看，政府接受政策咨询的对象主要是官方、半官方政策研究机构，民间政策研究机构的研究成果进入决策系统较少

包括中国科学院、中国社科院和各地社科院系统以及各级政府和职能部门的政策研究室作为中国当代政策研究机构中最重要的一部分，在新中国成长的各个历史阶段都积极参与了国家的国民经济和社会发展长期规划的制定和决策过程，并围绕国民经济、社会发展和改革开放中的全局性、综合性、战略性、长期性问题开展跟踪研究和超前研究，为党和政府提供了无数个成功的政策建议和咨询意见。如根据国务院批准的《中国科学院院士章程》的规定，中国科学院学部的主要职能之一就是接受国家委托或根据院士建议，组织院士对国民经济建设与社会发展中的重大科学技术问题、科学技术发展规划、学科发展战略和重大科学技术决策提供咨询，推动科学技术政策和措施的制定与实施。而半官方政策研究机构如中国科学院，拥有600多位院士，80多个研究所，成为全国自然科学与高技术综合研究与发展中心。而社会科学院系统，是新中国成立后特别是改革开放以来党和政府创建的哲学社会科学专门研究机构。社科院的研究人员经常会接到由中央“特殊渠道”直接委派的课题，一般都是政策性很强的对策研究。形成的研究成果也通过社科院特有的渠道直接上报中央。

我国民间政策研究机构的作用在上世纪90年代初才开始崭露头角。它依靠广泛深入的社会关系，对中国的社会问题进行实证研究，对相关政策提供了许多建设性的建议和意见。天则所的经济学家们开始走进中南海为中央领导人讲课;一些“公检法”机关的官员，主动承接天则关于司法、方面的课题。民间政策研究机构中的另外一种就是高校纷纷成立专门的政策研究机构，既作为政策理论的研究基地孕育、产生新的思想和新的学派，又围绕国家的现代化和社会进步的重大课题进行调查研究，并且积极参与当地的经济、政治生活，为国家的经济社会发展出谋划策。如北大中国经济研究中心、中国人民大学软科学研究所、复旦大学发展研究院、武汉大学高级研究所、南京大学江苏发展研究院等。但目前看，民间政策研究机构的研究成果真正被采纳和吸收的极少。

四、从政策研究机构的登记注册程序看，不同类型的政策研究机构采用不同的登记注册制度。缺乏统一的登记注册制度，相当程度上抑制了民间政策研究机构的生长

根据我国当前的政策规定，不同类型的政策研究机构隶属于不同的政府注册登记管理体系。按照级别高低，事业单位型政策研究机构将在不同级别的政府主管部门中进行登记，并统一由国家编制委员会管理;企业型政策研究机构需在各级工商行政管理机关登记注册，一直到2004年国家工商总局发了《关于工商行政管理部门不再办理民办社科研究机构登记和对已经登记的民办社科研究机构进行清理的通知》后，政策研究机构才不再以企业的形式注册;科技及软科学研究的民办非企业型研究机构需在科技部和民政部进行登记;而大学下属型政策研究机构则没有统一的政府注册和登记口径。如此复杂的登记体系使政策研究机构归口不一，同时也给研究中国政策研究机构带来了非常大的困难。

五、从支持政策研究机构的资金在各类政策研究机构的分布情况看，官方、半官方政策研究机构获得更多资金支持，民间政策研究机构资金来源单一有限

从国外成熟的政策研究机构的发展来看，基本上都有一个稳固的长期的资金来源，这是维持政策研究机构发展的一个重要财政基础。这其中包括，长期的固定的私人的、企业的、政府的和基金会的捐款，长期的商业的合同以及政府合同，这些是维持政策研究机构发展必要的基础。而国外的民间政策研究机构的资金来源有政府的也有企业和基金会的。例如布鲁金斯学会的建立，就始自一个企业家的巨额捐赠;兰德公司的经费来源，90%以上来自与政府和军方签订的合同。兰德公司曾经为克林顿政府做了一个关于在军队中对同性恋采取更灵活政策的分析报告，联邦政府为此付出100万美元。美国联邦政府是决策咨询最大的客户，年咨询费用约15亿美元。斯坦福国际咨询研究所每年有75%的咨询任务来自政府。

政府扶持是一个重要的来源。目前中国政府用于政策研究和分析的资金数量也比较大，有一些研究的基金会也已经建立，但政府的承包项目给民间政策研究机构的很少，甚至几乎没有，因此资金中只有极少一部分能够流入到民间政策研究机构。另外，有些民间政策研究机构承担地方政府的项目或者课题，也由于没有中国政府和民间政策研究机构的交往的惯例，因此一些资金也无法到位，往往是政府承担民间政策研究机构的吃住费用而已。政府的各种基金会也很少给民间政策研究机构基金。民间企业家的合同和捐款也很少涉及民间政策研究机构，这样就使得民间政策研究机构的资金来源遇到很大的麻烦，这样也就必然阻碍了民间政策研究机构的发展。在这种情况下，一些民间政策研究机构不得已而转向国外的基金会申请资金，如北京大学经济研究中心就接受福特基金会的资金支持。

参考文献：

[1]孙亚非.民间脑库的弱式生存.南方周末，2004（1）

[2]卢丽娜.国内外决策咨询比较研究.图书馆学、信息科学、资料工作，2003（9）

作者简介：

陈文茹（1975- ）女，内蒙古通辽人，硕士，内蒙古民族大学经济管理学院副教授，研究方向：中西方公共政策研究。