浅谈农村宅基地档案的管理和利用

摘要：农村宅基地档案管理对于保护耕地、合理有效配置农村土地资源具有凭证、参考作用，合理的利用农村宅基地档案，可以对基层国土资源部门工作的准确性和提高工作效率起到关键性的作用。本文以分析农村宅基地档案的特点及我国现行的土地档案管理为基础，为更好更准地完成好日常的土地管理工作，根据本部门的一些工作经验，提出农村宅基地档案管理和利用的几点建议。

关键词： 土地资源 土地利用 农村宅基地 档案管理 档案利用

农村宅基地的管理是基层国土部门的重要工作，国家规定申请宅基地的基本条件是“一户一宅”，农村宅基地的审核工作是基层国土部门的基本工作，“三到场”的第一步就是村民提出申请，由基层国土部门到实地审查申请人是否符合条件，拟用地是否符合规划。这一系列的条件基本都是靠村干部和村民陈述，不真实的审查结果往往给基层国土部门的工作造成很大被动性。此时，宅基地档案的作用就显现出来了。

宅基地档案是一项在我国土地资源管理工作活动中形成的具有一定特性的档案，它是农村土地资源管理工作的一项重要内容和基础工作。同时，加强对农村宅基地档案的管理和利用，可以提高基层国土资源部门的工作效率和工作质量创造必要的条件。农村宅基地的档案，记录了每一户村民的家庭、个人基本信息和住宅信息，包括个人身份证、家庭成员姓名和年龄、宅基地位置和面积、周边四邻基本情况等等，合理地利用这些信息，将会给我们贯彻“一户一宅”的政策、有效防范工作失误、限制“小产权房”建设等方面起到强大作用。笔者根据在基层国土部门十几年的工作经验，现将怎样合理利用宅基地档案的做法和建议作简单介绍。

1.宅基地档案的有效利用关键在统计

目前的宅基地档案是按年度归档，形成要审核一户村民是否曾经进行过宅基地登记，就得从最初的审批年度开始往下一户一户查找，给工作带来很大难度，也影响工作效率。那么如何解决这个问题呢？就是统计，即按村别进行统计。

1.1统计范围

历年的农村宅基地审批和登记档案、小区和联建房及个人住宅违法用地查处卷宗资料。其他如农村土地调查资料档案、其他工作涉及的村组提交的组员名录资料等。

1.2统计的分类和排列

分为小区、集中居住区、联建户、分散户四类。

由于相对来说宅基地的变化较少，所以不需要每户一档，只按村统计、按组别进行排列，有明显地标的再按地标排列，如某某路东、某某河西等等。在村民名下录入其宅基地要素和变化情况。

1.3统计的要素

村、组、户主姓名和身份证号码、四邻界址、宅基地边长和面积、申请原因（如分户新建、落户新建、原拆原建、拆旧重建、拆迁安置等）、审批时间和许可证号、登记时间和土地证号、审批和登记卷宗号、变更情况记录等等。

1.4注意要点

身份证号必须要准确录入。因为身份证号是我们区别他们或者说是核实申请人是否曾经登记过其他宅基地的主要证据。

四邻界址涉及到其他村民宅基地的，必须录入其名。录入姓名后，在进行查找时就可以有放矢地进行实地调查核实，即可了解真实情况。

卷宗号按户录入。要把涉及某一户村民的所有材料的卷宗号都录入其名下，这样在需要使用原始资料进行核对时就不必多处查找。

变更情况的录入要详实。这对基层国土部门的工作人员来说，可以更深入地了解辖区内的宅基地使用情况。

农村土地调查档案很重要。虽然这些档案中的一些住户并未进行登记，有的卷宗里甚至只有一张纸的草图，都不要遗漏掉，统统按位置录入，因为这是真实存在的宅基地，不是因为未进行审批登记就可以忽略的。

2.农村宅基地档案合理利用的实际作用

2.1发挥档案资料在宅基地监督管理上的作用，切实保障“一户一宅”法律制度的落实

“一户一宅”并不是指某一村民只登记了一宗宅基地，而是实际拥有的只有一处宅基地。目前农村有些村民拥有不止一处宅基地，但不愿意为老宅基地补办手续，这就形成了国土部门对村民住宅情况的了解不够，面对新宅基地申请时，村委会证明了其没有老宅基地，本部门审批登记名录中又查找不到，往往就审核通过了。而将农村宅基地档案全部合并统计后，即使未办理土地手续的宅基地也一目了然。

2.2对“小产权房”的有效管控

作为基层国土部门，有效管控“小产权房”是我们义不容辞的责任。由于加大了违法用地的管控和打击力度，使得“小产权房”的开发商不得不到国土部门办理土地手续，针对国家政策，这些“小产权房”都为自己找了件“合法的外衣”，即以镇政府或村委会的名义进行申请建设安置房、集中居住区和联建房，其真实的情况就是镇或村将临近镇、村中心或主要道路两侧的集体土地低价出售给开发商，开发商将房子预售给购房户，再以农村宅基地的形式向国土部门申请审批，然后为购房户办理集体土地使用权证书。

在基层工作的这些年中，我们先是要求提供安置户或联建户名单，然后张贴到村进行公示，然而明明是对外出售的却公示无异议。后来要求提供安置户或联建户的身份证原件进行核对，要求村组针对每一户出具其符户宅基地条件的证明材料并写下承诺书，等等手段还是不能有效控制这些披着“合法外衣”的商品房建设，因为没有证据，即使怀疑其是商品房，但申请人捧着一堆材料来申请时，不办就是不作为，办了心里又没底。而这些开发商往往“神通广大”，工作人员到实地了解时根本问不到真实情况。

而当所有的档案资料录入电脑后，根据申请人提供的姓名和身份证号，工作人员可以轻松地核对出申请人是否是本村村民、申请人及其配偶是否有宅基地（不管是已经登记发证了的、还是审批了未登记的，甚至是既未审批也未登记的老宅地或违法建筑，只要是事实存在的就属于有）、申请人的申请理由是否属实等情况都可以立刻一目了然。在第一时间获得真实情况之后即可作出受理或拒绝申请人的宅基地申请决定。

2.3有效防范基层国土资源部门职务犯罪发生

由于“小产权房”的建设有利可图，很多开发商不择手段与相关人员拉近关系。因此，将所有宅基地档案材料录入电脑形成系统后，杜绝了将“小产权房”合法化，杜绝了“一户多宅”现象的发生，也有效地防范了职务犯罪的发生，某种意义上来说这也是对基层国土部门工作人员的行为起到了监督和保护的作用。

2.4建立系统的过程中得以将过去工作进行“回头看”，及时纠错和进行处理

对档案进行“回头看”时，可以总结经验，还能发现问题。最常见到的问题有：申请审批表的申请人姓名和身份证号码与身份证不一致、有些申请人在不同年度两次申请宅基地获得审批的情况、审批面积与登记面积不符、涂改现象较多，非本地户口取得宅基地批准手续。从这些问题中可以看出存在明显错误的宅基地档案，如何处理呢？一方面保持档案原貌，另一方面就卷宗里的错误进行调查了解，将调查情况和真实结果在卷宗备忘里进行详细说明并留下调查人的姓名和调查时间。在距卷宗形成最短的时间里，还原最真实的情况。

2.5为加快宅基地确权登记发证工作打好基础

虽然国家早就要求各地加快宅基地确权登记发证工作，但因种种原因，老宅基地的发证率依然很低。将历年的农村违法用地档案、农村土地调查档案再与已审批登记的宅基地档案进行合并统计后，虽然老宅基地的登记发证率未提升，但每个村组共有多少宅基地，分别属于哪些村民、哪些村民是租住房、哪些宅基地没有进行登记发证等情况就很清楚了，再经过平时工作中随时随地的补充更新，在条件成熟时为老宅基地进行登记时就很方便了。

3.对国土资源档案工作几点想法

档案管理就其基本性质和主要作用来说，是一项具有管理性、服务性、政治性特点的工作。档案管理工作不仅仅是收集、分类、装订、保存，更大的作用是通过提供档案信息为社会实践服务，其目的是为了更好地适应社会的利用需要。档案管理工作，要遵循集中统一管理档案、维护档案的完整与安全、便于利用的原则。

目前国土资源管理业务档案在笔者个人认为并不利于使用，按照国土资源档案立卷和归档要求，不同的业务类型是分别立卷有各不相同的目录号，而同一宗地一般至少要涉及三个业务类型，在查询时至少要分别在三个目录号下寻找，不同年度的变化又按年度立卷归档，再次形成多本卷宗，同一宗地上发生的事情被按年度、按类型分散，形成多本卷宗，查询变得繁琐，而且宗地上时不时发生过其他类型的登记或变化基本要靠知情者提供或是凭工作人员的记忆，容易形成遗漏。还有，按规定，未完结的卷宗不能入档，这就容易形成断层，比如一宗地经过多次违法转让，到最后一家才要国土部门申请办理登记，此幕再往上查是很难的。国土资源业务档案与其他档案相比有其独特性，其内容是随着时间不停在更新，形成的卷宗会越来越多，给将来不管是在管理上还上使用上都带来很多不便。

那么有没有可能令一宗地只有一本卷宗呢？如何能在现有档案的基础上更好地利用这些档案，既方便工作又能更好服务大众呢？笔者使用的方法是将辖区内的用地按宗地进行管理，不分年度和类型（年度和类型有专门的表格进行统计），将所有档案的内容要素予以集中，在宗地名下进行记录，只要在此宗地上发生的变化不管有没有经过合法登记都予以记录，将之形成全新的档案――以宗地为查询主体的、各类变化统一集中并按变化进行更新的、类似《土地登记卡》的记录档案。经过实践，这项工作初期难度很大，但一旦形成之后，只需及时更新即可，难度很小，工作量也很小，而实际作用却非常大，不管基层国土部门的人员如何变动，哪怕是第一天进来工作的新人都能完全掌握辖区内每一宗地的情况，其现实意义和长远意义不容忽视。