我国专项转移支付制度改革路径探索

摘 要：专项转移支付制度改革成为颇具争议的热点话题。近年来，随着财政体制和管理体制改革的不断推进，专项转移支付得到轻微的“瘦身”，补助资金的使用效率则大幅度提升。但是，仍有许多常年积累的矛盾越来越突出，专项转移支付制度改革迫在眉睫。文章在分析我国专项转移支付现状和改革困境基础上，探讨改革路径及方法。

关键词：专项转移支付；改革；措施

一、专项转移支付内涵

专项转移支付，亦称专项拨款，是指上级政府为实现特定的经济政策目标，委托下级政府部分或全部事物而进行的补偿，这种补偿是有条件的，受托方政府必须根据委托方指定用途使用资金。其基本特征是：专款专用。目的是：扶弱济困、缩小区域与城乡差距。主要形式有：结算补助（或上解）、专项拨款、民族优惠政策转移支付。

二、现行专项转移支付制度现状以及改革困境

近年来，专项转移支付规模、结构、项目设置等问题越来越突出，同时，“跑部钱”潜规则扩展到专项转移支付领域，“跑专项”“跑补助”盛行。专项转移支付规模不断膨胀，支付结构不合理；预算约束软化，用途模糊；寻租行为（例如：挪用、挤占、贪污等）时有发生；资金使用分散、层层滞留问题更是问题严重。

这些负效应着实为如今我国分税制改革的热议又添了把火，专项转移支付制度改革刻不容缓！

1. 法制化分析

法律层次低、立法滞后。我国目前并无专门的财政专项转移支付法律，对于专项转移支付事宜的规定散见于诸多法律、法规、规章之中。其中只有《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国审计法》属于法律层级。缺乏法律约束的“跑部钱进”“讨价还价”，专项转移支付难以实现真正的平衡财力、公平分配。

2.规模和结构分析

由图1我们不难看出，分税制改革后，中央财权不断集中，事权逐渐下放，而地方财权逐渐弱化，事权加大，财权与事权不统一严重。在这种情况下，政府之间用于转移支付的资金不断膨胀。然而，不断增加的转移支付资金却没有实现平衡地方财力、实现公共服务均等化的效果，尤其是财政转移支付中的专项转移支付饱受诟病。第一，专项转移支付资金规模过大，补助项目点多面广。第二，分析图2可知，转移支付结构不合理，专项转移支付所占比例过大，与均等化目标相悖。近年来专项转移支付占转移支付比重虽有所下降，但仍占很高比重。我国2011年一般、专项与税收返还三者占转移支付比例为46：41：13，与国际上众多经济发达国家60：35：5的比例结构有所差距。

图1 2005―2013年专项转移支付指标值（亿元）

数据来源：《中国财政统计年鉴》。

图2 2006-2013年各项转移支付占转移支付比例（%）

数据来源：根据地方财政网整理得出。

3.项目设置与资金运作分析

目前部分专项转移支付项目重叠设置，资金投向分散，资金分配的部门众多，资金运作透明度低等问题突出，资金拨付、运用以及效果监测缺乏法律依据，主观随意性较大。审批和分配过程的不透明，致使管理监督难以到位，资金在拨付与运用中进入失控、真空状态，以致寻租现象（截留、挪用、挤占资金以及等）难以防范和避免，资金使用效率被弱化。

三、我国专项转移支付制度改革路径探索

一直以来专项转移支付存在着一个悖论：它在分配与执行过程中备受理论界和实践界批评，但在我国的转移支付体系中的主导型地位并没有被大幅度削弱。为了缓解专项转移支付困境，可以从以下几方面渐进式进行改革：

1. 健全立法，完善法律监督体系

首先，进一步完善《预算法》，编制专门的专项转移收支预算，强化预算约束，尽快出台《转移支付法》（转移支付条例），明确一般转移支付与专项转移支付项目，规范专项转移资金使用用途、程序和效果。其次，为了提高资金的使用效率，强化资金运用效果，完善预算支出执行责任制度。最后，完善专项转移支付资金内外部监督机制。适时出台《财政监督法》，履行财政内部监督；强化财政会计、审计、监察、人大和社会舆论外部监督。

2. 控制转移支付规模，调整转移支付结构

我们知道，财政转移支付制度包括：一般转移支付制度和专项转移支付制度。专项转移支付作为转移支付的辅助形式，其相对规模应该控制在转移支付总额的合理比例之内。因此，渐进型改革的思路是：尽快对专项转移支付规模“瘦身”，寻找一般转移支付和专项转移支付结构的最佳比例点，强化一般转移支付责任，扩大均等化效果。

3. 规范专项转移支付项目、分配机制与资金运行机制

中央政府应实行“归口管理”，清理和归并混杂的支付项目，实现项目设置科学化、合理化、清晰化。明确一般转移支付与专项转移支付责任，合理划分中央与地方支出责任。

改善资金分配机制，努力遏制“跑专项”现象。专项资金的分配应充分考虑各地区财政收入能力和公共服务供给成本的差异，采用“因素法”、“方案法”等科学的方法确定上级政府对下级政府专项转移支付的数额、规模等。强化法律约束机制，规范资金分配方式，做到专项转移支付与一般性转移支付相协调，完善财政转移支付体系，提升整体均衡功能。

设立专门机构负责专项资金运行的管理与监督，实时追踪资金运行进度与效益，运用科学合理的指标评价资金运行的经济效益与社会效益。在整个专项转移支付资金的申请、批复一直到执行的过程中，综合考虑各方面因素，制定科学的申请方案，运用均等化的分配方式，严格执行资金运用程序，提高资金运用效率。

4. 提高专项转移支付资金运作透明度

“阳光是最好的消毒剂，灯光是最有效的警察”。专项转移支付的无偿性，决定了透明度与监督的至关重要性。具体而言，专项转移支付的项目审批程序，拨付金额的计算的方法、运用的公式，使用效果的监督和反馈都应当以快捷合理的渠道向大众公开。

参考文献：

[1] 杜涛.专项转移支付：难压缩的钱[N].济观察报，2013-04-01（2）

[2] 吴玉珊.浅谈我国财政转移支付制度[J].科技向导，2013（15）

[3] 翟学敏.我国转移支付制度存在的问题及对策[J].财税金融，

[4] 杨全社.我国专项转移支付改革困境及其新政治经济学解释[N].中共中央党校学报，2012-6（3）