关于我国城乡规划编制的思考与建议

[摘要]我国传统城乡规划关注的是既定规划的实现，从而忽视了城乡规划对城乡土地开发过程的调控功能，及其容易引起土地的投机活动。因此，建立合理的城乡规划对于统筹城乡发展、区域经济社会发展、以及完善政府社会管理和公共服务职能等具有重要的意义。

[关键词]城乡规划；管理策略；整体规划

我国传统的城乡规划是以土地使用控制为核心的一种静态的物质规划，规划缺乏实施可行性论证和评估，造成了规划的目标过于僵化，实施中缺乏可操作性，难以适应社会主义市场经济的需求，从而造成大面积的违法建设。本文主要围绕城乡规划中存在的问题以及规划理念、策略展开讨论。

一、我国城乡规划存在的问题

1、城乡基础设施建设与城镇空间结构缺乏协调

基础设施是城乡可持续发展的基础，是城乡生存和发展中各部门行业和设施的总和，是一个复杂的系统。基础设施是为整个城乡提供社会化服务，不仅为人民生活服务，也为物质生产服务。由于城镇功能之问存在较高的异质性和互补性，致使核心城镇与周边城镇之间以及各城镇之间存在较强经济联系，而这种联系表现为客流、物流、信息流等多种流态的集聚与扩散形式。因此，区域性城乡基础设施建设必须与城镇空间结构相互协调。目前，由于缺少区域宏观调控。大部分城乡城镇发展基本仍处于自发状态．普遍存在城镇与基础设施之间缺乏协调的现象，致使基础设施发展规模、空间布局、建设时序、运行方式不合理，既不符合各种流态分布特征和运行要求，也不利于加强城镇之间相互作用，降低了城乡整体发展的效益。

2、指导思想、调控职能和机制不完善

一些地方领导在城市建设上，重地上，轻地下，热衷于建大马路、大广场，大搞人造景观，造成很大破坏和浪费。这种状况严重削弱了城乡规划管理的调控职能，影响到城乡建设的有序协调发展。部分地方的领导和行政管理人员法律意识淡薄，“开发商领导，市长决策，规划局执行”的现象在很多地方存在。这些现象屡禁不止，严重破坏了城乡规划及其法律法规的有效实施，给国家和人民利益造成了巨大的损失，给社会带来了不良影响。尚未建立起规划行政层级监督制度，各级规划管理部门之间缺乏有机联系。

现有规划体系对城乡统筹考虑不足城市规划重城轻乡、市镇脱节；乡镇规划、村镇规划过于关注居民点规划，忽视其他空间的安排，其中以发达地区最为典型；在规划过程中，城乡统筹所采用的主要引导手段，如空间管制、四区划定等适用性不强。目前规划全覆盖是以城市为中心的规划覆盖，重城市建设用地覆盖，忽视农业用地、乡镇用地规划的覆盖，影响了农业土地规模经营以及农村集体土地流转。

3、城乡建设和规划水平质量不高

在我国的有些地方，特别是中西部的一些地区，乡镇规划编制工作非常落后，村镇规划机构不健全，规划管理水平落后，专业人才缺乏，规划理念陈旧，严重阻碍了社会经济的发展。传统的城市规划，无论是城镇体系规划．还是城市总体规划，普遍存在着“重城市轻乡村”的现象。乡村基础设施因此普遍缺乏，特别在垃圾处理、污水排放与处理等基础设施项目上，对乡村地区的环境造成较大的污染。同时．由于缺乏规划，乡村地区往往会自行建设，造成无序和浪费。而且其建设水平难以适应乡村快速发展的需要，使得乡村环境进一步恶化。此外，城市郊区以及与周嗣城市的连接度和整合度不够，在管理上也较城市落后，无法和制度相对完善的城市相比，加大了城乡之间在基础设施利用与管理上的差距。

二、城乡整体规划的主要任务

在基础设施领域，城市规划的主要任务是整合协调，并对影响区域发展的大型基础设施提出协调措施与建议。基础设施的各系统内部和各专业规划问也应加强综合协调．各系统工程设施的规模、容量、规划布局及其相关系统工程规划须密切协调、有机结合、彼此协作。城乡各项基础设施工程规划是以经济社会发展指标、人口规模、用地规模、规划期限为目标而展开工作，并且以相同的规划层次、阶段协调各项城市基础设施的规划建设，达到协同规划、同步建设、联动开发的目的。区域和城乡统筹要求下的基础设施规划应从整体的发展方向，对重大基础设施的选址、规模提出建议，宏观上把握区域内基础设施的协调。主要关注跨区域、跨部门之间基础设施的协调以及乡村基础设施的配置，而针对各个相对完整的县级行政单元来说，涉及其内部基础设施具体的规划布局并不在规划中体现。而对于次级行政单元内部的设施配置，则在下个层次的规划中体现。

坚持城乡基础设施跨区域、跨部门协调发展策略，淡化行政区划，强化市场行为，实现单一基础设施在建设标准、时序、位置方面的对接。根据基础设施的固有特征和投资特征重点推进区域公交、电信、电力、供水的市场化．建立区域供水。完善电信、电力产品和服务的市场竞争体系和激励机制，积极建设城市间快速通道和轨道交通，完善轴线地区和核心圈层公路网络，加速区域的一体化进程，促进Ⅸ域基础设施共建共享。需要共同解决的问题和公共财力投资项目，基础设施应以整体发展为目标，以区域轨道交通网、快速交通系统和区域供水为重点，进行综合协调、统筹规划。

三、对我国城乡规划管理策略的建议

1、注重操作的合理性，促进生态和谐

在规划编制体系的基础上，严格执行国家颁布的《城市规划编制办法》，增加镇域土地利用规划内容。其次，在实施途径上，应加强与土地部门在用地分类上的沟通；调整相应的规划审批内容和办法，增加整个行政区建设用地的规模控制，加强对全行政区域规划用地的调控。国务院出台的《城乡规划法实施条例》可给各地方提供探索研究；国家大部委制的逐步推行，也有利于城乡统筹的实现。

规划的编制还要重视基础设施和生态环境建设对城乡建设用地发展的宏观控制与引导作用。建设城乡和谐的生态环境大系统，保证乡村自然生态环境对城市人工生态环境的融合与缓冲。并保持历史文化的连续性。从而促进城乡在经济社会文化观念、资源环境、空间布局上整体协调与融合。使城市空间与乡村空间发挥各自优势。互补、互动。既分工、又协作。最终实现城乡用地空间上的整体协调与统筹。达到城乡共同繁荣和良性互动，营造城乡合理的空间建设体系以及和谐的人居环境。

2、重视广泛的公众参与

强调公众参与的实践规划城乡规划涉及政府、公众、开发商等多方主体，各方主体在目标导向和主体利益上会有所不同，在主体的观念和思想上，会存在着较大的分歧。因此，城乡规划编制过程中要多路径推进规划的公众参与。通过公众参与保证规划成果能够较为全面地反映不同主体的要求和意愿，通过公众参与实现不同利益主体分歧的协调，减少实施中矛盾的激化。

3、重视多部门协调，解决重点问题

重视多部门利益的综合协调，调动各部门参与规划的积极性城乡规划的综合性要求在规划编制过程中加深对其他职能部门职权与城乡规划之间关系的研究，重视多部门利益的综合协调，突出各部门价值的导向，主动引导、明确职责，以期能得到了相关政府部门的积极响应，为规划的实施提供良好的政府基础，充分发挥城乡规划对社会经济发展的统筹和综合调控作用。

深化社会管理体制改革，创建城乡统一的户籍管理体制；改革劳动管理体制，调节劳资关系，增加城市就业机会；改革土地管理制度和土地产权制度，探索“以土地换住房”和“以地租换保障”等多种途；解决农民进城的“门槛”问题；改革区域行政管理体制，祛除僵化的“设市标准”控制。