中国污泥处理处置市场的困惑与徘徊

中国的污水处理厂大量建成、投运，集中在“十一五”期间的后三年，带来的最直接的后果是大量污泥的产生。特别是2010年，出现了震惊全国的污泥偷排刑事案件——京城环保第一案，这也使得污泥处理处置市场热度骤升。

众所周知，污泥处置不当将给人类居住的环境带来无法估量的危害。但是，从近几年的情况看，一方面，企业的市场开拓相对较难；另一方面，由于污泥处理处置投资不足、方法不当，很多地方的污泥出现随意堆放、偷排，或不知去向等情况。

污泥市场热中带冷

2011年12月20日，国务院印发《国家环境保护“十二五”规划》，明确提出“保护环境是我国的基本国策”。作为污水处理的重要产物，污泥的处理处置成为新的市场热点。但近一年来，由于专项政策不明、商业模式没有新的突破，污泥市场的受关注度及企业的参与热情有所下降。

政策：偏重技术指南，核心政策空白

相关政策多集中在技术指南等细节性政策上，主管部门、责任划分等仍不明晰，决定行业整体发展方式的核心政策至今仍是空白。尤其在投资方面更是缺乏明确指向，《“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》虽然规划了347亿的污泥处理处置设施建设市场，但与污水处理近4000亿的投资计划相比，实属杯水车薪。

住建部、环保部多项技术类政策。2009年2月，环保部、住建部、科技部共同出台《城镇污水处理厂污泥处理处置及污染防治技术政策（试行）》，这是我国首次从国家层面上出台污泥处理处置政策。但没有国家发改委的介入，在执行上稍有缺憾。

2011年3月3日，国家发改委和住建部联合《关于进一步加强污泥处理处置工作组织实施示范项目的通知》，提出“提高认识，高度重视污泥处理处置工作”，并在统筹规划、技术选择、设施建设、运营管理、监督检查等方面提出要求。

2011年3月14日，备受关注的《城镇污水处理厂污泥处理处置技术指南（试行）》由国家发改委和住建部联合，从技术层面对污泥处理处置工作进行了系统阐述。但不少业界人士表示，《指南》较为笼统，缺乏细节措施。

安徽、江西、福建、广西、上海、浙江、重庆和深圳等地也纷纷出台污泥处理处置工作意见等文件，加大污泥治理力度。

环保部“含水率50%以下”规定引热议。2010年11月，环保部印发《关于加强城镇污水处理厂污泥污染防治工作的通知》，明确强化污水处理厂主体责任：污水处理厂应对污水处理过程产生的污泥（含初沉污泥、剩余污泥和混合污泥）承担处理处置责任；污水处理厂以贮存（即不处理处置）为目的将污泥运出厂界的，必须将污泥脱水至含水率50%以下。其中，“含水率50%以下”的规定引起行业热议，在现有技术体系及资金能力情况下，含水率50%以下几乎成为不可完成任务。

“十二五”规划347亿投资格局。2012年5月4日，国务院正式由发改委、住建部、环保部共同编制的《“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》，明确“十二五”期间各项基础设施的建设目标。据估算，各设施建设规划投资将近4300亿元，其中污泥处理处置设施建设投资347亿元，仅与《全国城镇污水处理及再生利用设施“十一五”建设规划》中“污泥处理处置设施投资323亿元”相当，在投资主体、付费机制方面还有待进一步明确。

市场：黎明前的黑暗

2012年，污泥处理处置市场期待度明显下降，企业融资也遇到一定阻碍，产业处于“黎明前的黑暗”阶段。

市场停滞，出现“一年一项目”困境。据了解，从2009年开始，以北控集团、金隅集团、上海排水集团为代表的国企拿下了位于北京、上海等一线城市的主要污泥处理项目；苏伊士集团旗下的得利满技术公司、威立雅公司等外企也先后获得了重庆、青岛等二线城市的污泥处理项目；中科博联、山西沃土、中持环保等小型民营公司则多集中在河北秦皇岛、江苏苏州等三线城市。

2011年10月21日，目前亚洲规模最大的污泥处理设施——上海市白龙港污泥处理主体工程建成投产。之后，鲜有大型污泥处理处置项目开工建设或运营投产，新建项目在规模及投资上均较为有限，基本属于小型污泥处理项目。纵观2012年的污泥处理处置市场，各污泥处理处置企业也面临困境，很多企业出现“一年只有一个新项目”的尴尬局面。

风险投资由情绪高涨转入继续观望。据环境保护部的有关规划，未来10年是中国污水处置的黄金时期。据住房和城乡建设部相关人员称，“十二五”期间，中国在污泥处理处置上潜力巨大，投资有望达到600亿元。面对巨大商机，包括红杉资本、联想投资等在内的多家风险投资机构也闻风而动，纷纷布局污泥处理处置产业。但在把全国已有的污泥处理项目“地毯式”地匆忙排查一遍后，绝大多数的风险投资选择了继续观望。有投资人感叹：“很难在污泥处置行业找到像新能源企业那样相对清晰、干净、竞争力明确的创业公司。”

《“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》虽开出347亿的大单，但谁来为这300余亿的投资买单，谁是污泥处理处置服务的付费主体。在这些问题不能明晰的情况下，产业投资格局依旧不明。没有稳定、持续的收入来源，盈利能力有待验证，污泥处理企业的商业模式和产业链存在诸多问题。

服务价格滞后。根据《城镇污水处理厂污泥处理处置及污染防治技术政策（试行）》，“污水处理费应包括污泥处理处置运营成本；通过污水处理费、财政补贴等途径落实污泥处理处置费用，确保污泥处理处置设施正常稳定运营”。目前，政府投资仍然是污泥处理处置项目投资的最主要方式。若政府支付的污水处理费和补贴不足以抵消企业处理成本，那企业就不愿意再处理污泥，这也是污泥偷排现象屡现的重要原因。

我国城市污泥处理缺乏专门的经济支撑体系。目前，我国多数城市征收的污水处理费，由于征收标准较低，往往连维持污水处理厂的正常运行都有困难，污泥处理费未开征，运行资金没有着落，使得部分污水处理厂只能将污泥处理的责任旁置。

按照业内专家的计算，如果在目前的水价中增加2角钱的污泥处理费，“污泥处理产业会一下子爆发”，但涨水价短期并不容易实现。很多城市征收污水处理费尚且存在很多困难，征收污泥处理费或者提高污水费补贴就更为困难。

污泥处理处置的三大疑问

污泥产生率有多大？

过去5年，中国的污水处理建设脚步加大，污水处理能力大幅度提升。截至2011年年底，全国设市城市、县累计建成城镇污水处理厂3138座，污水处理能力已近1.39亿立方米/日，运行负荷率达到80.5%。预计到2015，城镇污水处理能力将达到2亿立方米/日。

污水处理能力的大幅增长，所带来的最直接后果就是污泥量的增加。根据中国水网于9月份推出的《中国污泥处理处置市场分析报告（2012版）》调研数据，每处理万吨污水平均产生5.6吨的湿污泥（含水率80%）。以上海为例，上海市水务局副局长朱石清在2009（上海）水业热点论坛上说，截至2008年年底，全市污水处理厂50座，日平均污水处理量481.18万吨，年产湿污泥量94万吨（含水率80%）。按此计算，每处理万吨水，产生5.35吨的湿污泥（含水率80%）。

2011年，全年城镇污水处理厂处理水量为390.79亿吨。按此数值估算，全国全年城镇污水处理厂湿污泥（含水率80%）产生量约2188万吨，每天约产生6万吨湿污泥。2015年，城镇污水处理厂处理能力将达到2亿立方米/日。按2011年城镇污水处理厂平均运营负荷率79%进行测算，全年城镇污水处理厂产生湿污泥（含水率80%）量约3229.52万吨，每天约产生湿污泥8.85万吨。

此外，笔者发现，在干、湿污泥产生量的界定上，住建部统计数据中把含水率85%以下的污泥统称为干污泥，而“十二五”规划中把含水率80%的污泥称为湿污泥，由此也产生了污泥统计数据上的矛盾。

污泥是怎样处理的？

污泥稳定化率严重不足。《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB 18918-2002）中要求，城镇污水处理厂的污泥应进行稳定化处理。环保部于2010年11月《关于加强城镇污水处理厂污泥污染防治工作的通知》，第二条要求“加快污泥处理设施建设，污泥处理处置应遵循减量化、稳定化、无害化的原则。”然而，国标及文件只是指导性的文件，截至目前，国家层面还没有出台相关的政策要求对污水处理厂的出厂污泥进行稳定化处理。因此，目前多数污水处理厂并没有真正重视污泥的稳定化处理。

污泥消化是普遍应用的污泥稳定化技术。国外普遍采用厌氧消化这种污泥稳定化技术，我国仅在北京、上海、天津、重庆、武汉、厦门、青岛、石家庄、郑州、沈阳、南京、济南等城市的约50座大型污水处理厂中建设了一批污泥消化设施，但可以稳定运营的只有20余处。中国水网记者电话调研了近30家安装了厌氧消化装置的污水处理厂，从接受调查的8家污水处理厂的情况来看，厌氧消化池能够稳定运行的，估计不到30%。

污泥安全处置率低得可怜。根据《“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》，截至“十一五”末期，全国城镇污水处理厂所产生的污泥无害化处置率小于25%。

中国城镇供水排水协会2011年12月的《我国城镇供水排水行业发展情况报告》显示，我国的污泥处理处置设施建设严重滞后，安全处理率不足10%。

“十二五”规划提出：到2015年，直辖市、省会城市和计划单列市的污泥无害化处理处置率要达到80%，其他设市城市达70%，县城及重点镇达到30%。在目前总体形势严峻、政府不重视、投资不足的情况下，要达到上述目标存在一定难度。

污泥最终去了哪里？

8月底，环保部在宁波召开了 “全国污水处理设施运营单位座谈会”，会上对目前污水处理设施运行中存在的问题进行了通报，污泥问题已成为企业普遍存在的问题。污泥脱水机、消化装置运行不稳定、污泥去向不明等现象，已引起了环保部门的高度重视。污泥最终到底去了哪里？

“毒”泥围城

城镇污泥带来五大危害

城市污泥的特点是含水量高，易腐烂，有强烈臭味，并且含有大量病原菌、寄生虫卵以及铬、汞等重金属和二恶英等难以降解的有毒、有害及致癌物质，未经有效处理处置，极易对地下水、土壤等造成二次污染，直接威胁环境安全和公众健康，使污水处理设施的环境效益大大降低。

地下水：“京城环保第一案”震惊全国

2009年，“京城环保第一案”震惊全国。因污泥的偷排，位于北京门头沟的地下水水源保护区受到严重威胁。承包北京市清河、酒仙桥污水处理厂污泥无害化处置的北京环兴园环保科技有限公司法人何涛等，将北京市清河、酒仙桥污水处理厂6500吨含有多种重金属和大量细菌的污泥，倒进北京地下水水源保护区的永定河旧河床沙坑内，造成重大污染事故。偷排的污泥造成的污染治理初步费用约为8030万元，如果加上远期的环境污染损失费，将远超1亿元。北京市门头沟法院作出一审判决，何涛被判有期徒刑3年6个月，罚金3万元。

地表水：富营养化严重

如果城市污泥排放不当，其所含的丰富的氮磷等将直接或间接进入周边水体或土壤中，当水体吸收氮磷的速度小于污泥中的有机质分解速度时，释放的多余氮磷等很可能随着水循环系统进入地表水，从而造成地表水的富营养化。

土壤：不可忽视的重金属污染

污泥中含有大量病原菌、寄生虫（卵）、盐类以及铜、锌、铬、汞等重金属和多种有毒、有害物质。污泥含盐量较高，会破坏植物养分平衡、抑制植物对养分的吸收，甚至对植物根系造成直接的伤害。污水中的病原体（病原微生物和寄生虫）进入污泥，新鲜污泥中检测到的病原体多达千种，其中危害较大的是寄生虫，它会造成一些潜在疾病的流行。在污水处理过程中，70%～90%的重金属元素通过吸附或沉淀而转移到污泥中。污泥施用于土壤后，重金属将积累于地表层。另外，重金属一般溶解度很小，性质较稳定、难除掉，所以其潜在毒性易于在作物和动物以及人类中积累。

臭味：引发民怨重重

臭气污染是污泥处理处置过程中极易产生的一种污染，更是全世界大部分堆肥厂所面临的重要环境问题。污泥堆肥过程中，有机质的生物降解往往伴随着多种臭味物质的产生，尤其是在厌氧条件下，容易产生硫化氢、挥发性有机酸、硫醇、二甲基硫化物等臭阈值较低的恶臭污染物。

食物链：污泥危害不断升级

在地表水、地下水、土壤被污染的情况下，种植在其上的农作物不可避免地受到污染，进而对整个食物链带来影响。

明晰污泥处理处置的责任链条

2003年起，城市污泥处理问题，在北京、天津、上海、深圳、重庆等一些大城市开始受到关注。但从整体上看，这些城市对污泥处理的关注仅停留在处理方案的论证等技术层面上，基本未涉及污泥处理的管理体制、责任划分、相关政策、公众参与等内容。其他城市的污泥处理，绝大多数在规划上还是空白。

污泥处理处置，很多时候得不到足够重视、发展艰难，与处理过程中的责任主体模糊不清有很大关系。只有明确了责任主体，才会有更进一步的监督和管理，为良好的付费机制形成奠定基础。

政府是污泥处理处置的责任主体

污泥处理本质上是一种政府主导，或是地方政府主导的社会服务，这种服务责任，因政府向老百姓征收了污水处理费而转嫁到政府身上。政府通过财税和收费体系承接了这种责任，所以污泥处理是附属于政府污水处理责任的一种社会公共服务责任。

污泥是污水处理这种社会服务过程中产生的，如果政府付了足够的费用让污水处理厂进行污泥处理，那么污水处理厂就要承担责任。污水处理企业可以选取不同处理和处置方式，也可以采用委托等方式和其他单位建立合同关系，并有义务告知委托单位污泥处理处置所需达到的要求，同时还应保留全部污泥及其出路的完整记录。如果污泥处理处置不当，污水处理企业将承担首要责任。但如果政府只是支付了污水处理的费用，那么污泥处理的责任仍然在政府。目前，大部分城市污水处理厂属于事业单位性质，政府仍是污泥处理处置的责任主体。

政府履行公共服务责任，可从两方面展开，即政府投资或政府支付，由政府财政支出投资建设污泥处理处置项目，或在运营过程中购买服务进行政府支付。多数情况下，污泥的资源化是污泥处置的方式之一，属于地方政府污泥处置法规和强制性标准所约定的范围。污泥的资源化以污泥稳定化和无害化处理为基础，只有实现了稳定化的污泥才能成为资源。如果政府在污泥处理环节的服务采购实施得当，就能够支撑污泥资源化所需要的外部条件。但有时，污泥资源化处置实施的外部经济条件并不成熟，这就需要政府进行资源化的外部补贴，但这一补贴往往来自中央政府的产业政策，如国家对污泥发电的补贴等。

污泥处理处置问题首先源于管理体制上的混乱，而管理体制的混乱首先是责任主体的缺位。责任主体不明确有3个主要原因：一是传统的污水处理厂并非一个民事法人主体，而是事业单位，是为政府义务服务的附属实施机构，无法独立承担有关责任；二是污泥处理没有专门的经济支撑体系，一般城市污水处理收费尚不足以维系运行，污泥处理运行费更无着落；三是过分强调“资源化”技术路线，误导了企业和政府把污泥处理处置作为有价值的资源，而非一种责任。

建立全方位的政府监管体系

在公共服务责任之外，加强监管同样是政府的重要职责。环境保护属于政府的社会管理职能，政府对污泥处置环节的管理正是其社会管理职能的体现。

城市水业的成本与收益，无论是通过税收支付还是通过水费支付，事实上都是公众支付的。但是，受水行业相对垄断的经营方式制约，作为费用支付方的消费者无法通过竞争来选择监管产品的质量与服务，更无法有效控制成本与收益；对污水处理乃至污泥处理的付费实际上更是一种连产品都见不到的消费支付。公众无法有效监管的产业形式，决定了政府作为公众代表，肩负着重大的监管责任，政府需要对公众支付费用的有效性负责。

政府的行业监管是水业市场化的重要组成部分。原来单一国家投资体制下的国营单位由于没有强烈的利益倾向，行业监管的重要性未充分显现。产权多元化后，行业监管显得十分重要，市场化程度越高，监管责任就越大。市场化需要以科学而严格的监管来化解企业的利益追求。对行业发展而言，没有严格监管的市场化比传统计划体制可能弊端更多。

加强政府环境监管职能，可从以下方面展开：

明确和完善监管的实施主体。明确、细分和加强与污泥处理处置相关的各政府部门的行业监管职责和监管内容，界定其在市场化中的责、权、利关系。鉴于行业在成本、服务、水质、水价监管的专业性和重要性，建议学习国际经验，成立由政府监管部门任命、由专家等组成的独立执行机构，作为法定监管机构的辅助。从行业的高度，介入对企业专业性的成本考核、水价听证、服务监督等核心监管。

建立行业管理法律保障和政策。支持通过各级立法为行业监管的建立提供系统的法律保障；要求和鼓励地方城市出台可操作性强、符合地方经济社会特点的政策体系。地方政府可以采取制定处置标准和强制性处置法规的方式，约束污泥处置行为。

加强对污泥处理处置服务与产品质量的监管。通过科学检测、投诉受理和公共监督，对服务不合格的，可根据协议，采取扣除费用，甚至取消经营者经营权。同时，市政公用管理部门也需要受到来自其他监管部门的监督。环境监管既包括上级环境保护部门对下级环境保护部门的监管，也包括政府环境保护部门对污染源的排放监管。

专业化服务是产业发展的必然选择

政府投资或政府支付之外，在具体的运营过程中，专业化、科学化的运营体系同样不可或缺，这需要企业在技术、管理等多方面提供专业化的服务。将政府的公共服务责任与企业的专业化运营服务相结合，真正提升服务质量，推动产业的发展与完善。

政府相关部门可通过以资质管理为主要组成的环境行政许可，在优秀、专业、社会化的运营服务商中进行选择，运用其专业的技术与丰富的管理经验来解决污泥污染难题，同时通过建立环境设施运营服务的绩效评价体系，对运营服务主体进行评价，运用市场机制促进服务企业优胜劣汰。

社会沟通为产业发展保驾护航

污泥处理处置，需要政府通过投资、支付的方式真正履行公共服务职责，需要环保部门明晰标准、加强监管，需要企业依法办事、提供专业化服务，同样也需要广大社会公众的认可、理解、支持和监督。随着水务服务的社会化，积极主动的社会沟通成为行业健康发展的关键因素，只有搭建专业良好的公共服务平台，有组织、积极地与社会加强沟通，才能营造健康和谐的社会发展环境，共同推动污泥产业发展。

（来源：中国水网研究院）