我国国库集中支付风险控制分析

摘要:国库集中支付制度就是以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中支付为主要形式的现代财政国库管理制度。本文结合国库集中支付改革实践,从信息系统、管理制度、资金支付及资金核算4个方面对国库集中支付存在的风险进行简单分析,在此基础上,提出相应的风险控制措施:提高管理风险意识;建立科学的风险管理体系;健全日常工作制度;完善稽核规定和内控制度;建立风险预警应急组织机构和联动机制。

关键词:国库集中支付;风险;防范

中图分类号:F810文献标识码:A文章编号:1672-3309(2010)05-0058-03

我国自实行国库集中支付改革以来,从根本上改变了财政资金拨付方式,极大提高了财政资金集中度,提高了资金效率。然而,国库集中支付财政资金风险也随之从“分散”转为“高度集中”。因此,对国库集中支付风险进行分析并采取相应的措施规避风险,把风险降到最低,对我国国库集中支付的风险管理有着重要意义。

一、我国国库集中支付风险分析

防范国库集中支付风险,首先需对各类风险进行分析。国库集中支付中的风险可以分为信息系统风险、管理制度风险、资金支付风险及资金核算风险四类。

1、信息系统风险

信息系统风险是指由于国库集中支付系统程序的不完善和网络环境安全性不够而产生财政资金安全隐患。目前,我国的国库集中支付系统大多数采用GFMIS系统,国库支付的整个过程,从财政部门为预算单位经费拨款中的基本支出代编计划并下达开始,预算单位编制计划、录入申请,支付局审核、打印支付令,银行确认支付,清算银行清算资金,直至回单登记、对账和核算,都通过GFMIS系统网上操作,如果出现大面积停电、系统不稳定,或者由于硬件设备的损坏和计算机病毒的攻击等原因,造成系统崩溃,将影响财政资金的正常支付,造成财政资金支付信息的失真和财务数据的丢失,从而形成国库集中支付信息系统风险。

2、管理制度风险

管理制度风险是指由于国库集中支付相关管理制度本身的不健全而造成集中支付过程中存在的风险隐患。国库集中支付改革后,建立了一系列的集中支付管理制度和办法,但由于集中支付还处于不完善阶段,支付、清算、会计核算等各项制度办法可能不够全面,同时各制度办法之间的衔接也并非完全顺畅,导致集中支付在制度层面存在一定风险。

3、资金支付风险

资金支付风险主要包括凭证管理风险、支付确认和清算风险。目前,我国省、市的财政授权(直接)支付凭证和银行支付申请划款凭证等都由省、市财政国库支付局资金支付处提供,其他任何支付指令(如银行支票等)和手工填制的支付凭证都不能作为财政资金支付的凭证,各银行和预算单位领取、使用、作废和剩余多少,各部门负责人毫不知情,如果不法分子内外勾结串通一气,财政资金违法支付很容易得逞,从而造成资金支付中的凭证管理风险。

另一方面,资金支付银行,根据支付局或预算单位开出的支付令,在其银行内系统登记入账、确认支付,将财政资金划拨给收款人,而财政支付系统未及时记账,这样两个系统数据就不一致,银行的清算余额与实际支付余额不符,造成银行代垫资金的风险。如果经办人不按规程操作,不凭支付凭证,而根据开支付令部门经办人或负责人电话指令或传真指令就在系统内确认支付,此时发现问题后生成的支付凭证作废或退回,系统已无法操作,给不法分子挪用公款有了可乘之机,这样就容易形成资金支付确认和清算风险。

4、操作风险

操作风险是指由于国库集中支付操作流程本身的不合理性或相关人员由于人生观、价值观、道德观发生偏差,工作不负责任,在业务处理中未严格执行业务流程而造成的资金集中支付过程中可能出现的风险。

二、国库集中支付风险控制

风险控制是一项基础性、经常性工作,重点在于防患于未然。针对上述分析的国库集中支付可能存在的各种风险,本文提出以下风险控制措施:

1、提高管理风险意识

财政作为国库集中支付制度的执行机构,具有绝对控制资金流向的权利。因此,财政内部如果出现管理混乱,就极易产生财政资金支付风险。这些风险存在于财政预算指标的编制、批复,单位用款计划的编制、批复,非预算单位财政直接拨款及支付中心审核支付等各个环节。必须严加控制,才能有效防止内部人员违法、违规支付,甚至监守自盗情况的发生。

2、建立科学的风险管理体系

国库集中支付中业务环节多、资金支付量大,风险点多,风险隐蔽性强,依靠传统经验性的风险判断、识别、防范的方法,往往产生的是“头痛医头,脚痛医脚”、“拆东墙、补西墙”的情况,不能全面、整体、高效实现对集中支付中风险的识别、防范、补救等管理。因此,必须根据集中支付风险管理的目标,结合相关的科学管理理论,建立一套系统、科学、整体、全程的风险管理体系。

3、健全日常工作制度

国库集中支付业务每天都有多笔发生,需要做审核、支付、结算等大量重复工作,一个简洁、规范、可操作性强的日常管理工作制度体系必不可少。这个制度体系一般来说,包括报告制度,即有关人员对支付对象有疑问、资金使用用途不当、额度传输和清算不及时等问题及时向支付中心负责人报告,并协助有关单位和个人迅速解决问题;日常维护制度,主要指计算机网络风险控制,需确保数据安全,各种设备的维护必须做到经常化,加强数据备份,保持核算系统服务器与备份服务器日期和账务状态同步。内部协调制度,集中支付过程中,对内涉及到预算、国库及其他业务处室,对外涉及银行、人民银行等单位,出现异常现象需及时沟通、协商,努力做到各部门各环节工作协调有序。例如大额现金的支取,一般要拒绝支付。如遇特殊情况确需支付大额资金,必须经财政部门、银行、预算单位的财务主管领导共同审定后拨付,并在拨付后备案待查;牵制制度,按照相关岗位相互监督制约原则,将支付令票据、支付密码、单位印鉴、负责人印鉴分别由各个岗位工作人员保管,严防某一个人能够开具有效支付令;后续监管制度,财政资金从国库直接支付给供应商或劳务提供者后,财政部门必须采取措施,对财政资金进行跟踪。如以电函等形式及时向收款人查问资金到位情况,发现问题,及时采取补救措施;通过网络系统对银行与人民银行当日的清算票据进行及时监控,防止银行有关人员的舞弊行为等。

4、完善稽核规定和内控制度

预算单位和核算站的主管会计要认真审核预算单位的各项支出,对于每一项经济业务的每个环节都要进行稽核,完善稽核规定。比如在财政直接支付业务方面,完善对财政直接支付申请的受理、财政直接支付相关单据的传递过程、对财政授权支付业务的办理过程、对财政授权支付业务相关单据的传递过程、对用款计划下达情况的核对及对表单存档管理等方面进行稽核。对于稽核过程中发现的问题,有关责任人应及时通知本组经办人或相关业务环节的工作人员采取相关措施,并督促和跟踪相关问题的解决和落实,重大问题情况应及时向领导报告。

同时,按照财政部《内部会计控制规范――基本规范(试行)》的规定,应从预算指标的管理、用款计划的审批与下达、支付申请与支付、支付资金的清算、各种空白凭证的管理、备用金管理、会计核算以及内部审计等方面加强财政国库集中支付内部控制制度建设,坚持对重要岗位人员实行轮换制度,建立内控长效机制。防止坐支现金和违反规定将财政资金转到基本户的现象发生,并把该项工作作为主管会计业务质量考核标准的一项内容。另一方面,要把内部控制制度要求落实到具体工作中。一是要责权明(下转53页)(上接59页)晰,每个岗位权力以及相应责任必须清楚;二是要规范操作,把制度要求与工作流程结合起来,将重要节点上的工作要求固化,按程序操作,既不缺位也不越位;三是要加强督查,有关负责人及相关处室可采取定期和不定期检查形式,加强督。

5、建立风险预警应急组织机构和联动机制

首先,建立国库集中支付风险预警应急组织机构。其成员包括综合处、电算处、行政处、业务处、监督处、支付处、审核处、工资处和各核算站相关负责人。应急组织机构内设总指挥部、信息监测组、现场督导组、资金救助组。由总指挥部负责对突发事件处置工作统一指挥、部署、协调;研究突发事件的处置原则和处置方式,责令各成员部门研究处置方案及应对措施。其次,建立国库集中支付风险预警应急联动机制,最先接到突发事件信息的部门,应当在第一时间内向总指挥部报告,由总指挥部统一指挥、沟通协调、各司其责,及时处置突发事件,将负面影响控制在最小范围,确保资金支付安全,确保社会稳定。总之,要以财政部门为核心建立财务信息处理中心,建立财政部门、主管部门、税务部门、银行专线联网的风险预警自动化处理程序,实现支付工作相关部门间的信息共享,使风险控制由事后控制转为全过程控制。

建立财政国库集中收付制度,是我国财政性资金运作方式的一场根本性变革,而对国库集中支付中的风险控制进行研究,不仅是防范资金管理集中带来的集中化风险,还关系到我国财政国库集中收付制度的实施、资金支付安全、社会的稳定和我国经济的长远健康发展。(责任编辑:方涵)

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参考文献:

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[2] 胡宝亮、张慧鑫、.王静.国库集中支付下的内部控制浅析[J].会计之友,2008,(01).

[3] 曾小春、段从峰、赵榆森.国库集中支付风险预警体系设计[J].审计与经济研究,2009,(03).