国际核事故风险管理的现状与发展趋势展望陈俊国

【摘 要】回顾全球范围内核电站核事故造成的影响和危害，本文分析当前国际管理核能风险的基础、机制、体系，对未来核事故风险的国际管理机制的发展方向和目标提出合理化建议。

【关键词】核能；核事故；风险；国际管理

自世界上第一座核电站――奥布灵斯克核电站于1954年在苏联建成以来，核能作为传统能源的一种替代和补充，迅速在世界范围内得到了广泛的开发和应用，一方面，有效地缓解了国际社会中的能源紧缺问题；另一方面，降低了消耗传统能源导致的温室气体排放给环境带来的压力，从而极大地推动国际社会在减排和环保等方面的进步与发展。随着更多国家在其能源结构中引入核能计划，核能的作用和重要性正与日俱增。截止到2013年，核电的全球发电容量增长至372.1吉瓦，全世界目前共有437座在运反应堆，国际原子能机构预期世界范围内的核能利用将显著增长，在2030年之前将增长23%至100% [1]。因为受到2011年日本福岛第一核电站事故的影响，近两年来开工新建反应堆总数相对较少，但核电对于能源需求普遍增长的大多数国家来说仍然是增加电力生产的重要选择。在此形势下，准确认识和评估核能开发利用的潜在风险，加强风险管理和事故应急建设是确保核电产业可持续发展以及人类生命健康安全的首要前提和重要保障。

1 全球核电站核事故风险累积与危害

自人类社会进入和平利用核能的时代以来，核能利用大国已经发生了多起严重的核事故[2]。例如，1957年10月10日，英国坎伯兰郡附近的一个核反应堆石墨堆芯起火，导致大量放射性污染物外泄；1979年3月28日，美国三里岛核电站的2号反应堆发生了放射性物质外泄事故；1986年4月26日，苏联切尔诺贝利核电站发生爆炸事故，造成了极为严重的人员伤亡和环境灾难，产生了深远的社会经济影响。日本也多次发生核事故。例如，1999 年日本关东地区茨城县发生了核燃料泄漏事故；1999 年日本志贺核电站发生了重大“临界事故”；2004 年日本神西核电站发生了管道破裂事故；2010 年日本青森县六所村核废料再处理工厂发生了微量高放射性废液泄漏事故。2011 年 3 月，日本发生特大地震，地震和海啸导致福岛核电站发生了极为严重的7级核事故。事实上，在地震如此多发的国家以及在地壳断层附近建造如此多的核电站是否明智就曾遭到质疑和批评[3]。2011年6月，日本向国际原子能机构提交了福岛核事故的调查报告。该报告承认，对海啸的防范措施在整体上力度不足是导致事故恶化的主要原因。日本政府与东京电力公司在应对核事故时职责分工不明确，在最初阶段，两者之间未能充分沟通想法[4]。国际原子能机构专家团认定，日本核电体制结构混乱、权责不明，尤其是日本的原子能安全保安院作为监管机构却隶属于主导核电发展的经济产业省，这显然是不合理的[5]。

日本福岛核泄漏事故发生后，国际原子能机构总干事天野之弥（ Yukiya Amano） 表示，日本大地震对日本核电设施造成破坏并不意味着应当放弃和平利用核能项目。对于日本福岛核电站核泄漏事故，美国一方面进一步加强了核安全举措； 另一面则明确表示，美国大力发展核电的立场将不会改变。尽管面临国内的质疑和反对，但法国政府表示，在汲取日本教训的基础上会采取一切必要的安全保障措施，但不会放弃核电的发展。2011 年 7 月，英国能源和气候变化大臣查尔斯・亨德利（ Charles Hendry）表示，英国将毫无保留地致力于新建核电站。其他一些亚洲国家表示，它们将更加重视安全与选址，但不会放弃核电站建设。韩国的政策是在保障安全的前提下继续发展核能产业以及推进核电工程的输出。日本也表示，它不会因本次福岛核事故而放弃对核能的开发利用，而会更加对其进行严格监管。因此，随着各国进一步地加强对核能的开发利用，核事故实际发生的概率在客观上将不可避免地增加，这无疑进一步加大了核事故风险。核事故除了对本国自身的经济、环境、生命健康与财产等造成重大损害以外，还将不可避免地造成跨境影响，对区域乃至全球的人类和环境造成威胁、损害。严重的核事故势必影响一国乃至世界的能源供给和能源结构，从而影响、制约一国乃至世界经济的稳定发展。事实上，能源问题还将与其他各种危机问题相联系，影响、制约各国的社会和经济发展。“2007 -2009 年期间发生的一系列全球危机对各国的社会和经济发展产生了深远影响。粮食和能源危机以及全球金融和经济危机的影响，阻碍了许多发展中国家的发展努力。”[6]

总之，核能开发利用是现代社会进步发展的必然产物，但与此同时，核能开发利用的扩展所带来的全球风险也逐渐成为国际社会中新的不安全和不稳定因素，对人类安全构成了新的威胁和挑战。

2 核事故风险的国际治理现状

2.1 形成的国际法基础

在核事故风险治理领域，各国在国际层面已经形成了一定的国内治理责任与协调合作体制。国际社会形成的有关核能安全以及核事故风险治理的多边国际公约为各国在核事故风险治理中的协调与合作提供了基本的国际法基础。目前已形成的重要的国际条约有《核安全公约》、《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》、《核事故或辐射紧急情况援助公约》和《及早通报核事故公约》。这些核安全方面的各种国际条约和国际法律文书基本确立了国际社会在其国内治理和国际协调与合作等方面的责任原则和框架义务。此外，《核安全公约》设置了提交履约情况报告的制度和缔约方会议制度，通过缔约方会议的方式审议缔约国提交的履约情况报告，从而在国际层面上促进缔约国遵守实施条约义务，改善、提升缔约国的风险治理水平和效果。在风险治理的责任原则和框架义务方面，《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》做出了与《核安全公约》类似的规定，同时在某些方面有了进一步的调整和发展。《及早通报核事故公约》规定了向相关国家及时通报核事故的义务及其内容和范围等。《核事故或辐射紧急情况援助公约》则规定了在发生核事故或辐射紧急情况时进行国际合作和援助的框架安排，以尽量减少危害后果。总体而言，核安全领域里所形成的一些责任原则和框架义务是具有法律约束力的，因而构成了核能风险治理的国际法基础。

2.2 国际组织发挥的职能作用

通过相关的政府间国际组织的各种职能活动来实施和推进核事故风险的全球治理是一条较好途径。国际原子能机构长期致力于对核事故风险治理进行基础建设和指导服务，帮助或督促各国加强核事故风险治理和相互之间的国际合作。目前，国际原子能机构对核事故风险治理实施提供了同行评审、咨询、指导等服务，支持成员国改进有效的安全基础结构。其中，同行评审服务主要包括综合监管评审服务（ IRRS） 和运行安全评审组（ OSART） 。运行安全评审组计划始于 1982 年，迄今为止，它总共在32 个国家进行了 152 次安全评审与出访[7]。根据实践的发展，国际原子能机构还不断地调整、开发新的工具，旨在推进在核能开发利用上提供支持、指导和服务。例如，国际原子能机构在 2009 年通过了基于安全基础结构的《安全导则》。此外，它还制订了《反应堆通用安全评审框架》，以便向成员国提供反应堆的初期评价[8]。

2.3 国际协作的治理体制

从风险治理体系结构的形成和发展来看，在国际原子能机构的推动下，国际社会已经形成了一种协同努力以确立和强化全球治理体制的框架结构，其基础是四个方面的要素： 其一，国际法律文书的采用和广泛签署； 其二，建立一套综合的核安全标准用于指导所有的核活动； 其三，担供一系列国际安全咨询的评审和服务； 其四，确立为实施严格的安全措施所必须的国内法律监管制度，如建立独立的、技术性的国内监管机构[9]。总之，在核事故风险治理方面，国际社会已经形成了一定的体系结构。在这种全球体制中，其基础部分是那些参与核安全国际努力的各国核安全保障设施，与之协同运作的其他要素还包括国际法律文书、安全标准、保安导则、同行评审、指导服务和知识网络，这些要素支持和强化了现有的国内和区域范围内的基础性安全保障设施，因而有助于防止严重核事故的发生，或者在事件发生时得以更好地应对[10]。

3 核事故风险全球治理的趋势展望

目前，国际社会虽然已经形成了处理核事故风险的一些体制基础和实践经验，但随着核能开发利用的迅速发展以及国内和国际环境中各种因素的变迁，各国对核事故的风险防范与治理将面临着诸多挑战[11]。2011年6月20日，国际原子能机构部长级核安全大会宣言提出，国际社会应当充分汲取日本福岛核事故的经验教训，以加强全世界的核安全、应急准备以及对人类和环境的辐射进行防护。国际安全标准和方法执行应当不断地被修订、强化并予以尽可能广泛而有效地实施，同时考虑加强国际法律机制执行的可能性，该宣言体现了国际社会加强核安全的政治意愿。

3.1 统一制定实施具有约束力的核能安全的国际规范

核能安全方面的国际公约只是为缔约国确立了基本的框架义务，它并没有确立明确具体的、有约束力的核能安全标准等方面的义务。各国可以自主确定其国内的安全标准及其相应的立法、司法、行政等措施，而国际原子能机构在核能设施的建设和运行方面所制定的示范安全标准和指导原则缺乏强制约束力，国家只是在自愿的基础上参照执行而已。2006 年，国际原子能机构编制出版的《基本安全原则》规定，就原子能机构本身的工作而言，这些原则将对原子能机构具有约束力，就原子能机构提供援助的工作而言，将对当事国具有一定的约束力。各国或共同倡议组织均可自行采纳这些原则，以适用于本身开展的活动。2010 年编制出版的《促进安全的政府、法律和监管框架》的一般要求也只是规定，《国际原子能机构规约》所规定的安全标准在原子能机构实施本身的工作方面对其有约束力，并且在由原子能机构实施援助的工作方面对国家行为体也具有约束力。因此，根据核事故风险全球治理发展的需要，各国须设定其国内的安全标准及其相应的立法、司法、行政等最低标准和要求。“在国际原子能机构的参与下，各国应当逐步达成有约束力的协议，以遵守有效的全球安全标准并接受国际核安全方面的同行评审。”2011 年 4 月，国际原子能机构在维也纳召开了《核安全公约》缔约方第五次评审会议，其总干事天野之弥强调，严格遵守最强有力的安全标准和充分的透明性是恢复和维持公众对核能信心的关键。

3.2 依托国际原子能机构等确立强制检查监督的国际机制

事实上，《核安全公约》等条约主要是一种激励机制，不具备强制约束、监督的性质和效果。国际原子能机构所进行的同行评审、咨询、指导等核安全活动也主要是服务性质的，须依据国家的请求才能启动和实施。例如针对日本福岛核事故的国际调查，国际原子能机构人员须在日本政府的同意下才能直接进入福岛第一核电站实地调查。国际原子能机构前总干事・埃尔巴拉迪（ Mohamed M. El Baradei） 希望所有成员国都参加安全和保安公约并遵守原子能机构的所有标准，他还指出，“同行评审目前是自愿的，但我认为没有理由不使之在适当的时候具有强制约束性。”2011 年 6 月，就如何汲取日本福岛核事故教训等问题，经济合作与发展组织和八国集团在巴黎举行会议进行了专门讨论，认为在核能利用上强制推行“同行评审”会涉及和各国核安全监管的独立性，解决相关矛盾需要时间，有待各国就此展开磋商和谈判。因此，依据“保护的责任”原则，国际社会凝聚、强化关于确立强制检查监督的国际机制的国际共识和行动是必要的。

3.3 核能利用的国家应当加强双边和多边协调合作

应当本着在区域和全球范围内提升核事故风险治理的水平、能力和实效为目的，建立合作的长效机制。国际社会虽然已经初步形成了预防应对核事故风险及其损害的国际合作责任机制，但缺乏明确具体的协调合作义务之规定以及有效的合作路径与动力。因此，核事故风险治理中的国际协调合作无论是在广度和深度上都是有限的[12]。日本福岛核事故后，韩国呼吁建立中、日、韩三国核电站磋商机制，早日成立韩、中、日核电安全协议体。2011 年 5 月，第四次中、日、韩领导人会议发表了《第四次中日韩领导人会议宣言》。三国决定加强信息共享方面的合作，加强核电安全进行讨论，将充分利用高官会作为进行务实和具体合作的框架。总的来看，目前的双边和多边协调合作尚处于初级发展阶段，协调合作义务多为原则框架性质。同时，在解决具体的集体行动问题上，显然没有普遍适用的合作机制。同样的集体行动问题在世界不同地区可能会有不同的表现和不同的解决方法。为此，在核事故风险治理这一具体问题领域，根据不同地区以及相关参与合作主体的特点、条件和需要，进行更加有效的双边和多边合作，在技术、法规、政策、监管等方面推进更具有实效性的合作，在区域和全球层面不断提升各国核事故风险治理的水平、能力和实际效果，实现更安全的核能开发利用。

4 结论

日本福岛核事故再次对人类社会敲响了警钟，核事故风险已经逐渐成为国际社会中的新的不安全和不稳定因素，对人类、环境安全以及各国的社会经济发展构成了新的威胁与挑战。目前，国际社会已经形成了一定的核安全国际体制，以应对核事故风险的积累、扩大与复杂多样化等问题。在现有的核安全国际体制基础上，国际社会应进一步强化各国在核能开发利用领域的风险治理责任、能力建设与国际协调合作等方面的作用，特别是应加强核安全国际规范、标准等的约束力和普遍的适用性，强化对各国的核事故风险治理的国际监督与指导服务，推进国际协调合作的实效性与层次性，最终通过建立和发展一个更强有力的核事故风险全球治理机制有效地应对跨国威胁时代的核事故风险。

【参考文献】

[1]IAEA.2013 年核技术评论[Z].2013，7.

[2]从一般意义上而言，核事故包括： 核反应堆事故，核燃料循环设施事故，放射性废物管理设施事故，核燃料或放射性废物运输和贮存事故，用于农业、工业、医学和有关科研目的的放射性同位素生产、使用、贮存、处理和运输的事故，用放射性同位素作空间物体动力源的事故以及武器库等事故。本文所分析的主要是针对民用核能设施与活动方面的事故风险.

[3]“Report of Japanese Government to IAEA Ministerial Conference on Nuclear Safety - Accident at TEPCO’s Fukushima Nuclear Power Stations[OL].http： / / www. iaea. org / newscenter / focus / fukushima / japan - report.

[4]IAEA International Fact Finding Expert Mission of the Fukushima Daiichi NPP Accident Following theGreat East Japan Earthquake and Tsunami[OL].http： / / www - pub. iaea. org / MTCD / Meetings / PDFplus /2011 / cn200 /documentation / cn200_Final - Fukushima - Mission_Report. pdf.

[5]Victor Gilinsky.Preventing the Next Nuclear Meltdown： The Lessons of the Fukushima Disaster for U.S. NuclearPolicy[OL].http： / / www. foreignaffairs. com / articles /67667 / victor - gilinsky / preventing - the - next - nuclear -meltdown？ page = show.

[6]联合国秘书长报告.关于世界多重危机对社会发展的影响的全面研究[R/OL].A/65/174，July 26，2010，PP2，http： / / www. un. org / zh / documents / view_doc. asp？ symbol = A /65 /174。

[7]Dana Sacchett，i“Peer Review，” IAEA Bulletin，Vol. 50，Issue 2，2009，pp. 27 - 29[Z].

[8]IAEA Annual Report 2009， GC （ 54 ） /4， pp. 62 - 64[OL].http： / / www. iaea. org / Publications / Reports / An-rep2009 / anrep2009_full.pdf.

[9]The OECD Nuclear Energy Agency and IAEA（ Joint Report），International Nuclear Law in the Post -Chernobyl Period[M].Paris： OECD Publishing，2006，PP9.

[10]IAEA，Nuclear Safety Review for the Year 2009，GC（ 54） / INF /2，pp. 1- 2[Z].

[11]The OECD Nuclear Energy Agency and IAEA，International Nuclear Law in the Post - Chernobyl Period[M].Paris： OECD Publishing，2006，pp.30-36.

[12]IAEA，Governmental，Safety Principles： SafetyFundamentals （ No. GSR Part 1），Vienna： International A-tomic Energy Agency，2010[Z].