降低工商执法成本 提高工商执法效益

一、工商执法成本与执法效益

市场经济环境中，做任何事情都应当有成本意识。工商行政执法也应倡导降低成本、提高效益。在工商行政执法活动中，如果投入较小的成本能取得既定的执法效果、实现预期的工商行政管理目标，或者是投入既定的成本能取得较大的执法效果、较圆满地实现预期的工商行政管理目标，那么，工商执法活动就是有效益的。

(一)工商执法成本与执法效益的界定

工商行政执法活动，既需要投入一定的成本，例如办公设备的添置、执法办案的经费，又必须实现工商行政管理的目标。没有投入就不会有目标实现，不同程度的投入以及投入的方式都影响着目标实现的效果。投入越多并不代表执法效果越好、因此执法成本的投入要合理化，同时，还应保证执法效益最大化。

工商执法成本是工商执法主体开展执法活动的耗费，包括机构设置本身的成本和具体执法活动产生的耗费。其中，机构成本是指工商行政管理机关的日常性开支、公务人员的供养支出：执法成本则是由于开展具体的工商行政管理执法活动产生的人力、物力支出。广义的执法成本还包括工商行政管理监管对象的守法成本，即工商行政管理监管对象因遵守工商行政管理法律法规、配合监管工作所产生的人力、物力消耗。

工商执法效益是指对经济环境和经济运行产生的正面影响，既保障经济有序健康运行，也可产生一定的经济效益，工商机关对违反工商法律法规的行为实施行政处罚，没收违法所得，进行罚款，不仅制裁了违法行为，而且增加了市场主体违法的预期成本，预防并减少违法行为的发生。市场主体依照“看不见的手”的指引进行活动，资源配置趋于优化，社会经济效率整体提高。

(二)影响工商执法成本与执法效益的因素

1、影响工商执法成本的因素

在工商执法成本中，机构设立、人员安排确立之后，机构成本的支出基本固定。影响机构成本的因素主要有，机构的设置是否合理、人员的安排是否必要、是否存在职能重复、人浮于事等等。精简机构和人员，提高办事效率是降低机构成本的重要途径。

相对于机构成本，执法成本是变动成本。工商执法成本与执法程序、执法手段、执法对象行为、执法环境，特别是法律制度的设计密切相关。法律制度的设计对工商执法成本产生重要影响。在现实的法律环境中，执法活动是影响执法成本的重要因素。执法的范围、执法的力度、执法的水平等影响着执法成本的变动。执法成本随工商执法活动范围的扩大而增加，随工商执法活动开展的频率增加而增加。执法成本具体体现为执法活动中的人力、物力支出。现实执法环境中，行政执法纠纷是浪费行政执法资源、影响执法成本的主要因素之一。由于依法行政水平和能力的原因，因行政执法造成的执法纠纷，迫使行政机关投入大量人力、精力应付行政诉讼。

广义执法成本中的守法成本，是依从成本，是配合工商执法活动产生的人力、物力支出。工商执法的程序、执法手段不仅会直接增加执法成本，也同时增加依从成本。

2、影响工商执法效益的因素

工商执法效益主要是社会效益，在一定范围内也产生经济效益。工商执法不仅制裁了违法行为，而且通过工商执法的威慑作用，使得经济运行中潜在的违法行为减少。影响工商执法社会效益的因素主要包括工商行政管理法律法规的建立和执法力度两个方面。工商法律法规越完善、工商执法力度越大，工商执法的社会效益越大。

二、工商执法成本与执法效益的关系

党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明作为全面建设小康社会的重要目标之一，并明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。依法行政是工商行政执法的生命线。工商执法成本与效益必须建立在依法行政基础之上。执法成本首先必须满足依法行政的需要，降低执法成本必须是在依法行政的前提下，绝不能借降低执法成本之名，该听证的不听证、该权利告知的不告知。任何偏离依法行政的轨道降低执法成本都是违法的。

(一)工商执法成本必须兼顾公正与效益

行政执法虽效率优先，但也必须保证执法公正，工商执法成本必须兼顾公正与效益。在效益和公正发生冲突时，理应是公正优先、兼顾效益。但公正优先并不意味着为了追求公正，可以不计成本。传统的执法实践中，为片面追求“政治效益”而不计成本的做法并不少见。其实这种看似维护公正的做法本身已经违背了公正的原则，因为法律中的公正还有一层含义，就是效益。西方著名的法谚“迟来的正义非正义”，就指出了公正包含着效益的意思。工商执法是为实现工商行政管理目标，不计成本追求公正偏离了工商行政管理目标，只会造成行政执法资源浪费。如果在个别执法活动中不计成本，势必导致某些需要更多投入的执法活动投入不足，难以保证执法活动取得公正的效果，执法效益不能产生。因此，只有兼顾公正与效益，在执法活动中节约成本，才能保证实现工商行政执法的目标。

(二)降低执法成本必须以提高执法效益为前提

我国目前还处于社会主义初级阶段，执法资源贫乏，更需要减少成本投入，注重执法活动的效益。工商执法活动应符合经济原则，在执法活动中尽可能地降低执法成本，提高执法效益。必要的执法成本是依法行政的基本保障，降低执法成本必须以提高执法效益为前提，不能损害执法的社会效益。在保障执法公正的前提下，尽可能降低执法成本，有限的执法资源得到有效的运用，提高执法的社会效益和经济效益，努力实现公正与效率的平衡。

(三)工商执法效益必须是社会效益优先

工商执法的社会效益是指工商执法对社会经济环境产生的正面影响。工商执法在产生社会效益的同时，在某些情况下也产生一定的经济效益。工商执法效益必须社会效益优先，完全符合工商行政管理目标的实现。工商执法追求的是全社会的效益，片面追求经济效益，必然影响工商执法对社会产生的正面作用，背离工商行政管理目标的实现。

工商执法的社会效益还必须考虑执法对象的成本。有效的工商执法活动能降低执法对象的成本，工商执法的社会效益就得到更好的体现。

(四)提高执法效益必须以降低执法成本为基础

提高效益并不意味着可以忽视或忽略执法成本。执法效益的提高是通过降低执法成本来实现的。降低执法成本，不仅要降低工商机关执法活动中的成本，也要降低执法对象的守法成本。在现实执法中，个别机关为自己执法增加便利，为执法对象增加成本，应该执法人员实地走访的，却通知当事人到工商机关来谈话了解情况。表面看来工商机关执法活动的成本降低了，但这种成本的降低是通过工商机关将自身执法成本转移到执法对象来实现的，背离了工商执法宗旨，执法效益并没有提高。

三、降低工商执法成本，提高工商执法效益的设想

(一)建立健全工商行政管理法律法规，探索立法

项目的成本效益分析制度

科学合理制定工商行政管理立法工作计划，拓宽立法起草渠道，采取多种形式广泛听取意见，根据实际情况，采用书面征求意见、征求意见会、听证会、论证会、座谈会等形式向社会征求意见。对关系人民群众切身利益的重要法规草案或规章草案要及时通过报纸和政府网站公布，征求社会各方面意见。逐步建立对听取和采纳意见情况的说明制度，对听证会采纳意见情况和其他听取意见的情况通过一定形式向社会各界作出说明，促进立法民主化。

探索立法项目的成本效益分析制度和立法效果的评估制度，确定立法成本效益分析的重点和具体操作规程。结合执法检查工作，对立法效果评估实施追踪和监督，对不适宜的法规或规章及时提出修改、废止的建议和意见。

(二)加强执法程序建设。严格行政权力的行使

科学、合理的工商行政管理法律体系建立之后，降低执法成本、提高执法效益的重任就依靠工商执法人员去实现。将执法人员依法行政情况纳入绩效考评的范围，将考评结果作为任免、职务升降、奖惩的重要依据，探索建立执法人员依法行政情况考核制度，通过制度不断增强执法人员法律意识和法律素养，提高依法行政的能力和水平，加强执法程序建设，严格行政权力的行使就是提高依法行政能力和水平的有效途径。

加强执法程序建设，要进一步推动和落实行政执法责任制。做好执法责任制的评议考核工作，将行政执法责任制的评议考核工作纳入绩效考评范畴。

严格行政权力的行使，就是要探索建立工商机关内部规范行使自由裁量权的相关制度，防止和减少滥用自由裁量权现象的发生。规范行政机关自由裁量权的行使，对行使自由裁量权作出决定的，应当在行政决定中说明理由。

(三)探索行政复议调解，减少行政执法纠纷

现实执法环境中，行政执法纠纷是浪费行政执法资源、影响执法成本的主要因素之一。高效、便捷、成本低廉的防范、化解行政执法纠纷是降低执法成本、提高执法效益的重要途径。积极探索行政复议调解模式，是高效、便捷、防范、化解行政执法纠纷的制度创新。

行政复议调解与行政复议裁决目标一致，目的都是为了化解矛盾，解决行政纠纷。行政复议调解能够充分尊重当事人对解决行政争议方式的选择权，突出“以人为本”的行政管理理念，是法律效果与社会效果的统一。通过调解方式解决行政争议，申请人是可以接受的，它有利于简便、高效地解决行政纠纷，提高行政机关办事效率。行政复议调解解决行政争议是基于当事人自愿的，自动履行率比较高，申请人不再提起行政诉讼，有利于行政机关集中精力搞好行政管理。

(四)开展行政执法案卷评查，规范行政执法行为

执法成本的浪费很大程度上与执法行为不规范有关，执法效益的提高很大程度上也有赖于行政程序的建设。开展行政执法案卷评查工作，有助于规范行政执法行为，健全执法程序。国务院《全面推进依法行政实施纲要》把健全行政执法案卷评查制度作为理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为的举措之一。对行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法活动，工商机关都要建立完整、规范的案卷，客观全面地记录行政执法的事实、有关证据及反映执法程序、适用法律的材料，对相关执法材料行政机关应当及时立卷归档，建立和完善案卷管理制度。采取定期抽查与不定期巡查、个案监督相结合的做法，开展案卷评查工作，及时发现和纠正行政执法中存在的违法行为。法制机构具体负责对执法案卷进行评查，将评查结果纳入行政执法责任制的评议考核中。