国外城市规划的经验及对我国城市规划的启示

摘要: 在我国改革开放和融入全球一体化格局的背景下，应客观、正确地估计我国情况借鉴国外城市规划技术的环境，对国外城市规划技术进行目的明确的有选择借鉴，以建立和完善我国的城市规划技术体系。

关键词：国外城市规划；经验；借鉴

1 国外案例中城市规划指标体系的主要特点

1.1城市规划理念超前，功能分区定位明确

在城市规划中坚持可持续发展理念、生态理念、公众参与理念和集体“回忆”四大理念。规划上高度重视可持续发展，到目前为止，国外仅开发总土地面积的23.7％，灌丛、草地、湿地预留达66%，力求以更少的资源满足更多的需要，给子孙后代留下了可持续发展的空间。注重将生态理念体现在城市规划中，其生态保护地区达到了城市面积的四成，未建设土地基本上是规划的郊野公园。同时倡导节能的建筑设计和运作，使城市成为一个生态宜人、节能环保的城市。

1.2 城市规划法制健全，法定程序严格

以法定规，是城市规划的一大特色。城市规划法规完善，且注重细节，实际操作性强，规划执行和管理中几乎发生的任何问题均能在法律条文上找到答案。城市规划法规严格按照程序制定，城市规划委员会由官方及非官方成员组成，既代表了政府意志，又体现了市民意愿。

1.3 指标的确定要综合考虑社会、经济、环境、文化、景观等多方面因素

指标的制定通常是经过前期扎实深入的调查和研究，并根据各地不同的情况，有所针对地调整指标，保证指标体系的科学性。指标的确定通常要综合考虑各方面的因素来定，指标内容综合了经济、社会、环境、人文等各方面信息，涉及的内容涵盖物质和社会经济两个层面。例如，在英国城市规划考虑的因素可以分为社会系统、经济系统、环境资源系统三大方面，涉及到文化、人口、生产、资源、环境的9个类别(表1)。

表1 城市规划系统结构内容

环境评价成为指标内容中至关重要的一方面，而且随着社会的发展。指标内容日趋完善，内容涉及的范围逐渐扩大，不再仅仅停留在技术层面，从人文、从经济多方面综合考虑。例如，日本的规划指标中，环境因素涵盖所有的最基本政策，而且提出市民主体环境、绿环境保护等方面的内容。在日本城市规划最基本指标设置中，多数指标是环境方面的或是与环境密切相关的。(表2)

注重文化的传承是国外规划内容的鲜明特征之一。规划指标对城市景观和遗产方面给予了明确的规定。例如法国的城市规划中，城市景观和遗产规划方面的内容为：保护整体景观、保护城市景观的多样性、保护并发展遗产(包含自然或建筑遗产)、协调市区与环线周边地区的城市景观、景观整治或重塑以及提出需要改善的景观要素(表3)。

1.4规划指标重点突出公共资源的配置

很多国家规划指标内容的重点是如何达到公共资源有效合理的配置。公共资源涵盖了城市商业和地区中心的发展、居住质量的提高、城市更新、交通发展、公共设施、基础设施等方面。值得提出的是。住房保障和居住质量的提高也是国外政府十分重视的方面。

表3 法国地方城市发展规划（PLU)城市景观和遗产规划方面内容

例如，法国的城市规划指标中，就广泛地涉及到公共资源的配置，对地区类型和设施类型有十分明确的分类，力求达到资源在地区分布上的合理，提高地区质量(表4)。并且，在提高居住质量并促进城市更新方面也有详细的指标内容(表5)，如住宅设施、居住条件、住宅质量等，根据不同地区、不同类型等，均制定有相应的指标和措施。这种有区别、有针对的策略，有的放矢，对城市更新和居住质量提高卓有成效。

1.5规划指标要兼有定性和定量的内容

在不同层次规划中涉及的指标控制的力度是有所区别的，宏观层面的指标有一定的弹性，便于在实施过程中，因地制宜；微观层面的指标具体、明确，避免大而泛，增加实施的可行性。宏观层面的指标，以总体的定性描述为基础，通过对统计数据的分析和比较，提出城市发展的目标性要求；微观层面的指标，在宏观层面之下细化和展开，有定性方面的内容，但更多的是定量的。

日本东京都规划中，市民生活、经济产业、居住环境、城市建设、能源保障等方面都提出了定性要求。城市的产业、劳动力、消费市场、教育、住宅、商业用地、交通及通讯设施等方面的长期的目标以定性描述为主；规模、标准和资金投入等方面的指标都是定量的，便于具体操作和实施。例如，关于城市环境，通过分析绿地、日照、空气、步行道路等，提出发展的定性和定量目标(人均公园6m2)，并在公共绿地、广场、步行道等方面提出建设规模及投入标准，林地、自然公园、城市公园、海上公园、道路绿地等方面提出规模和投入的计划；还有水体整治、岸线整治、水上设施整治的规模及投入计划。

1.6 规划指标充分考虑人的需求

国外发达国家城市规划指标内容的人本特征突出，这一点日本的规划体现得尤其鲜明。

日本的规划指标重视人的生活需要和心理感受，注重社会的健康发展，福利和保障方面做得很到位。例如日本东京都规划中的基本指标可概括为人口、经济产业、土地利用等三大方面，从总的规划指标来看，人的生活需要和心理感受是核心，主要包括三部分：(1)居住环境(安全防灾、社会福利、生活设施、自然环境)；(2)经济社会(产业、教育、住宅、商业、交通、通讯、港口等)；(3)景观认同(水体绿地、都市景观、文化发展、国际化、社区活力、管理设施)。城市规划指标中明确提到了社会发展的健康，涉及到保健、医疗、福利等方面的内容(表7)。医疗方面的指标很全面，从硬件到软件设施均有规定，如医院位置及数量、医生数量、医院建设标准等，每一方面都会有详细的额度及预算；与老人关联的设施数是重要的规划指标；此外，福利设施标准要综合考虑医疗、住宅、就业岗位、教育等内容，服务对象不仅仅是老年人，而且包括残疾人和儿童。

1.7注重规划指标的动态修订

比较国外规划发展可以发现，规划指标的制定呈现出从管理发展向促进经济发展转变，更加注重规划指标的可行性及监督评价。例如，为了加强公共设施实施的可行性，规划增加了成本核算、投资额、投资主体的指标规定，甚至对项目的时机选择也有涉及。评价性指标直接影响城市建设的重点，尤其是城市的可持续发展主题逐渐被重视，评价性指

标的比重也在日益提高。

为了能够确保指标的科学性和有效性，指标体系保持一定的更新频率，定时修订。例如，在日本，很多指标的编制都是以5年为一个周期，根据社会发展和实施评价的改变，对指标进行不断的调整、完善。从英国规划指标系统中比较详细和具体的城市的可持续发展和环境保护两方面来看，都采用了动态性跟踪和修订策略，保证了指标的科学性、有效性和可操作性。如，随着对环境发展重视程度的加强，经济指标中也增加了环保的内容；环境指标的类别不断扩充，条目更加全面；增加了环保支持方面的内容，如机构、资金、人员等。

2 对我国城市规划指标制定及规划编制的借鉴与启示

2．1 以人为本，加强公共资源的合理有效分配

从国际经验来看，我国要加强城市更新项目、需要改善的公共设施、需要重新研究的大型公共设施、需要改善的基础设施、住房设施缺乏或严重缺乏的旧住宅街区、需要整治的大规模和部分整治的社会住宅区等方面的规划指标内容。另外，公共设施方面的规划指标还应该涉及到对商业、公共设施及各类地区中心的分级，公共设施与交通的协调性，公共空间和设施的可达性和使用效率等方面。

2．2 应该加强对空间建设和空间约束的要求

相比国外规划内容，我国城市规划指标中空间建设和空间约束方面的要求不够完善，很多被国际上认为比较重要的因素并没有在规划指标设定上体现。所以，我国城市规划指标体系应该增设和补充某些方面空间指标和空间约束指标的建设。例如，提高环境因素在我国空间指标中的地位，借鉴美国的成功经验，制定公共绿地、广场、步行道等方面建设规模及投入标准；林地、自然公园、城市公园、海上公园、道路绿地等方面规模和投入计划；水体整治、岸线整治、水上设施整治的规模和投入计划等。

2．3保证指标的动态调整，注重城市可持续发展

城市可持续发展已经成为国外发达国家城市规划的目标，很多评价性的指标都是围绕这个方面制定的，尤其是那些在城市建设和发展中得到充分认可的指标内容，对我国很有借鉴性。我国现阶段可以通过土地综合利用、区域通达性、交通运输的多样性(步行道、自行车道、公共汽车线路以及其它轻便快速交通方法)、水资源保护、自然界保护、地段开发寿命、与地段相适应的建筑等方面指标的确定，来达到维持城市可持续发展的目的。

2．4 加强政策性指标，确保规划管理事权的有效操作

在城市总体规划指标的设定上，应该加强政策性指标，确保规划管理事权的有效操作；重视指标立法，通过法律保障规划指标的实施，避免在实施过程中出现不遵循指标规定或随意篡改指标的情况。指标的制定要通过前期的扎实深入地调研、研究，并根据各地不同的情况，有所针对的调整指标，保证指标体系的科学性。同时指标设定应该有一定的前瞻性，借鉴发达国家城市规划指标中科学、先进的内容。尽管有的指标可能需要很长一段时间才能达到，但是可以作为参考性指标，指导城市规划的编制。

2．5 加强监督和评估的策略

监督和评估的策略应被采纳为城市规划不可分割的一部分。规划指标监督机制包括在规划落实之前对指标内容进行审查和评判，规划指标实施过程中实行定期监督、监督审查规划指标阶段落实后的综合效果等三个环节。如果有关土地利用、城市发展、住房价格、公共设施、农田生产率、经济发展和公众意见等方面的信息能被明确地、为评估的目的加以维护的话，那么规划评估会容易得多，而且会产生许多更明确的结论。同时，可借鉴国外，以动态遥感监测为手段，充分利用现有规划编制技术、地理信息技术和网络技术的优势，开展遥感监测、定期检查、事前检查、事中监督、事后核对等工作，实现规划指标落实的动态监督检查。

3 结语

城市规划指标体系的建立和完善是一个长期、动态的过程，需要不断的研究、实践、积累、修正。通过调查、比较、研究发现，不同国家城市规划指标内容也不尽相同，而且地域特点极其鲜明。所以，我们在借鉴国外经验的时候，不能生搬硬套，盲目移植，应该在研究其所以然的基础上，挖掘指标背后的深层意义和价值，为我国城市总体规划指标体系的科学建立奠定相关的理论基础。

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