我国速生丰产用材林发展的政策体系研究

摘要：我国速生丰产用材林虽然有一定发展，但现在仍存在数量不足、质量不高等问题。文章在对问题进行分析后，认为在当前条件下，我国速生丰产用材林主要以政策扶持体系为主，并提出了相关的政策扶持体系。

关键词：速生丰产用材林 存在问题 政策体系

中图分类号：F316.2 文献标识码：A

文章编号：1004―4914（2012）06―292―02

一、我国速生丰产用材林存在的问题

世界许多国家目前已把定向培育、集约化经营人工用材林作为解决木材供需矛盾的根本途径，并成为保护天然森林资源、维护生态平衡的战略举措。人工用材林种植在很多国家已成为主导产业，在国民经济发展中占有举足轻重地位。据第七次森林资源清查，我国人工林保存面积0.62亿hm2，蓄积19.61亿m3，人工林面积继续保持世界首位。在我国作为定向培育、集约化经营的速生丰产用材林，从2002年速生丰产用材林基地建设工程启动以来，取得了前所未有的发展，按照规划，截止到2010年工程第二期结束时，速生丰产用材林建设面积将达到920万hm2，但单产和质量较国外差距巨大。目前进入采伐利用期的人工林，因材种和质量问题，相当部分不能满足加工工艺和市场需要，造成资源巨大浪费和产品结构性、质量性短缺。

1.造林面积有所增加，但数量不足。自从速丰林工程启动以来，18个重点地区已经营造速生丰产用材林43.93万hm2，但仅占全国速生丰产用材林的23.5%。按培育目的分，纸浆原料林6.3万hm2，占14.69%；人造板原料林10.86万hm2，占25.31%；大径级用材林14.09万hm2，占32.83%；其他工业原料林11.66万hm2，占27.17%，从以上分析可以看出材种分布格局大概形成，但截止2005年底仅完成“十五”期间造林任务的79%。21世纪的未来10年，中国木材及林产品需求量仍将稳步上升。到2015年木材需求总量约为4亿m3；人造板及各种装饰板材需求总量约为3600万m3；其他林产品的需求总量也将有一定的增加。速生丰产用材林建设在2002年，各项造林面积达到最大。这是因为2002年国家把重点地区速生丰产用材林纳入林业六大工程之一。以后随着林地的减少，各项政策扶持不到位等原因，各项造林面积逐步减少。速生丰产用材林总量不足的矛盾依然十分突出。所以，速生丰产用材林空间发展潜力巨大。

2.发展速度快，但质量不高。根据第六次全国森林资源清查（1999―2003年）结果：全国人工林面积5325.73万hm2，占森林面积的31%，比第五次森林资源清查的4666.69万hm2增加了14.1%，其发展速度和规模均居世界首位。但是，人工林蓄积量（15.05亿m3）仅占森林蓄积量的12%。人工林林分平均单位面积蓄积量只有28.26m3/hm2，远远低于世界平均水平。在新西兰，18%的人工林解决了它整个国内木材的98%，澳大利亚也一样，用不到1%的林地，解决了国内50%的木材生产量，而且这两个国家林产品在国内的产业排名当中都是在前二三位，成为国家的一个经济支柱。我国现有速生丰产用材林近180.54万hm2，但平均年生长量为9～12m3/hm2，远远低于新西兰、瑞典、巴西等林业先进国家的30m3左右水平。所以，我国应该借鉴国外先进经验，提高速生丰产用材林的质量。

3.布局结构不稳定，大径级珍贵用材林供应不足。从我国速生丰产用材林发展情况来看，速生丰产用材林生产主要以工业原料林为主，大径级珍贵树种少。从各年造林面积看，工业原料林最多，但目前主要提供杉松类、杨树、按树的中、小径材，生产的林产品档次低、质量差，从而造成优质木材短缺和普通品种供过于求。据国家林业局统计，国内木材消耗的主要行业为建筑及装修、人造板及家具制造、造纸、煤炭、化工、铁道及文化用品等。其中，建筑及装修行业领域木材消耗量为4000万m3，所占份额22.9%；人造板及家具制造业木材消耗量达到5000万m3，占消耗总量的28.6%；造纸业的消耗量为6000万m3，所占比例为34.2%；农业、水利等其余用材量为2500万m3，占木材消耗总量的14.3%。从以上数据可以看出，中国现有速生丰产林基本上能满足人造板业、造纸业的需求，工业原料林供给量达60%以上，而建筑、家具、装修等所用大径级材的供给不足。因此，必须进一步实施分类经营，采取高度集约经营的方式，大幅度提高林地生产力，以较少的土地和较短的周期，大幅度定向培育各种优质大径级速生林。从布局来看，由于没有根据当地自然资源条件和市场需求，来合理规划速生丰产用材林的分布，从而造成资源浪费，收益降低。

造成以上问题，尽管有技术方面的原因，但在速生丰产用材林发展不太完善的初期，还是应该给予政策扶持，以促进其健康快速发展。针对我国速生丰产用材林发展特点，应该考虑以下政策体系。

二、促进速生丰产用材林发展的政策体系

1.林地政策。林地是种植速生丰产用材林最主要的自然基础和条件，也是林农生产和生活所必需的物质基础。如果林地过小，无法对速生丰产林实行规模化经营，而且也不能抗御和防范市场风险，不能获得良好的经济效益。与耕地不同，速生丰产用材林与农作物相比，生长周期长，所以在林地政策上，应遵循效率优先、兼顾公平的原则。要按照“稳定所有权、放活使用权、尊重经营权、保障收益权”的思路，在稳定所有权的同时，放活使用权和经营权，进一步推进林地的所有权与使用权、使用权与经营权的分离，积极地推进林地使用权的合理有序流转，构建全国规范统一的林地使用权市场。正确引导林地资源的适度集中，以便促进林地资源的规模化经营。在不改变林地使用用途的前提下，允许在合同规定的期限内，通过合法程序进行流转，以充分保障种植速生丰产用材林造林主的积极性。

2.投资政策。速生丰产用材林是兼具生态效益、追求经济效益的最大化的产业工程，因此，要以经济利益为导向，坚持“谁建设、谁投资、谁受益”物质利益原则，积极调动社会各方面的力量投资速生丰产用材林建设，以充分实现投资主体的多元化。实行以市场融资为主，政府适当扶持，多层次、多渠道的投入机制。一是坚持民营资本在速生丰产用材林建设中的主体地位，积极开展以股票、企业债券、信托、基金等现代金融工具引导民营资本向速生丰产用材林领域的集中；不但要疏通银行融资渠道，还要进行科学的探索，引导速生丰产用材林企业面向社会公开募集发展资金；对国有或集体所有的速生丰产用材林，要通过参股、联营、兼并、收购等方式，实现股权结构的多样化。二是建立速生丰产用材林投资建设基金，吸纳社会闲散资金，投入生产经营速生丰产用材林建设；三是建立速生丰产用材林造林政府补助机制；速生丰产用材林在提供木材实现经济效益的同时，也发挥了生态和社会效益，具有“公共产品”的特性，那么政府应作为受益人的买单者，给予合理的补偿。四是争取国际金融组织特别是世界银行、亚洲开发银行的贷款项目，使速生丰产用材林的资金得到最有效的保障。因为国际金融组织贷款具有还款期限长、资金稳定、使用效益高等特点。

3.保险政策。大力加快有关森林保险制度的建设，建立速生丰产用材林强制保险制度，以扩大林业保险所涉及的范围，增加保险责任范围，提高速生丰产用材林抗御自然风险的能力，化解由自然风险带来的损失，突破速生丰产用材林贷款的瓶颈作用。建立以高参保、高覆盖、低保费、合理赔偿为特征，不以赢利为目的速丰林保险体系，既具有一般商业保险的特点，又有别于一般商业性保险的以保费收入和政府财政补贴共同支撑的林业政策性保险运营模式。不但要做到平衡被保险人与保险人之间、政府与保险人之间的各种利益关系，而且还要根据投保人的经济能力和保险人的盈利能力以及社会经济的总体发展水平，以科学合理地确定保费与政府财政补贴的比例。确保投保人、保险人、政府三方的利益，使投保人有可靠的保险依靠，保险人能够实现可持续经营。

4.贷款政策。由于速生丰产用材林投资建设规模较大、所面临的自然风险较高，资金回收期与其他行业相比比较长，所以贷款风险比一般商业项目大，取得商业银行贷款困难重重。应该将大型速生丰产用材林项目贷款纳入国家政策性银行贷款范畴，并给予一定比例和期限的财政贴息。并根据南北方速生丰产用材林经营周期的不同，对周期长的适当延长贷款期限。南方树种生长期短贷款期限最好确定为8―10年，北方周期长应该确定为12―15年，宽限期为5―8年。速生丰产用材林专项贴息比例由中’央和地方财政各贴息3%，对于贴息年限最好不少于3年。另外，还要积极创新速生丰产用材林商业贷款的组织运行模式。允许造林主体在获得保险公司承保后，以合法产权作为抵押，在保险金额的范围内向银行申请贷款。

5.税费政策。对速生丰产用材林的税费政策应该本着“多取少予、减轻税赋、让利于民”为原则，把降低林农税费作为减轻林农负担的重要内容，一是彻底清理税费名目，取消违法设立的不合理税费，规范有关行政事业收费项目；对于未经省级以上人民政府及其财政、价格部门批准的，在法律、法规规定之外，向木材生产经营者摊派收取的不合理费用应予取消。二是降低税率。要降低木材和竹材的税收税率，对速生丰产用材林基地产出的木材实行减收或者免收。

6.资源管理政策。要改革速生丰产用材林资源管理制度，给予速生丰产用材林造林主一定的采伐自主性。在明晰森林资产权属的基础上，根据“分类经营、分类管理”的思想，建立一套符合速生丰产用材林自身特点和规律，外部强制与内部约束结合、经济驱动与法律约束并举，有利于保障速生丰产用材林经营自的森林资源管理制度。林业资源管理部门要淡化自身的外部控制作用，强化速生丰产用材林造林主体的自我约束，使经营者能结合自身的实际利益，依据按照经营目的编制的速生丰产用材林经营方案，科学合理地确定速生丰产用材林的采伐方式和采伐面积。按照速生丰产用材林主管部门审批的采伐限额执行，并且保持5年不变，允许年度间跨转调剂使用，但是不能超过核定的采伐总量。

7.森林资产流转市场政策。由于我国资产化管理水平较低，所以有效的森林资产市场体系尚未形成，易造成森林资产流转无序化，林业存量资产效益低下。更重要的是森林资产市场的缺失，特别是林地流转市场的不健全，直接造成速生丰产用材林投资人买青山难、退出难、银行处置难等诸多问题。因此，加快建设和培育全国及若干区域性森林资产市场，是推进速生丰产用材林建设的关键举措。要抓紧建立林业资产评估标准，完善评估方法，组建独立化、专业化的林业资产评估机构，提高林业资产评估的权威性、科学性和准确性。

（作者简介：王超群，河南省商丘市梁园区园林绿化管理处；秦伟，河南省荥阳市王村镇政府；崔淑程，河南省荥阳市城关乡政府；马花如，北京林业大学）

（责编：李雪）