应急保障审计体系构建思考

一、应急保障审计的含义和特点

(一)应急保障审计的含义　应急保障是对突发事件进行应急处理而发生的经费、物资等消耗的保障。应急保障包括两部分，一是对参与应急处理的组织、机构和人员的保障，二是对接受应急救助对象的保障。应急保障审计是审计机构对突发事件的应急处理中所发生的经济活动以及反映活动的经济资料进行审查，对经济活动的真实性、合法性、效益性作出评价的经济监督活动。

在这里需要明确两个问题，一是应急保障审计的主体。应急保障审计的主体是审计机构。按照审计的分类，审计机构主要包括国家审计机构、社会审计机构和内部审计机构。除此之外，军队系统还设有军队审计机构。由于应急保障机制是由政府部门构建、启动、实施和负责协调的，因此，对应急保障的经济监督应以国家审计机构为主。若应急保障需要调动军事力量或是社会资源，则审计主体还应该囊括军队审计机构和社会审计机构。也就是说，这里审计机构可能是国家审计机构，也可能是包含国家审计机构、军队审计机构和社会审计机构的联合审计主体。二是应急保障审计的目标。无论是国家审计、社会审计还是内部审计，其通常情况下的审计总目标无外乎是对经济活动的真实性、合法性、效益性作出评价。其中，效益性指的是经济活动的经济效益。应急保障审计的目标除了对应急保障中经济活动的真实性、合法性和经济效益作出评价外，还需要对应急保障产生的社会效益作出评价。原因在于，应急保障的经济活动不仅产生经济后果，还会对国家安全、社会稳定、人民的生命财产安全等社会后果产生直接的影响。

(二)应急保障审计的特点　一是应急保障审计的范围广、对象复杂。对突发事件的应急处理往往涉及到多个部门，多个组织，应急保障审计的范围广、任务重、难度大。在保障对象上，既包括参加应急处理行动的组织和人员，又包括接受救助的地方政府和群众。保障的力量既有政府、又有军队，还有民间力量；在保障内容上，既有经费保障，又有物资保障，还有装备使用保障。在抢险救灾、维护社会稳定、参加和支援国家重大防疫行动等应急保障中，往往都是党政军民统筹规划、协调行动。在这样的协调行动中，行动各方的保障力量要密切配合，统一协调。在一些有国际力量参与保障的应急行动中，还需要做好国际协调。这就使得应急保障的任务相对复杂。而后勤保障的内容就是审计对象，与此相适应，应急保障审计也呈现出范围广、对象复杂的特征。二是要求快速反应。突发事件顾名思义，它具有突发性，事先没有经过长期的策划和周密的准备。与此相适应，应急保障也是在极短暂的时间内完成准备工作的。有的甚至形成边行动、边准备、边保障的特殊情形。而且在突发事件中，经费、物资、装备的消耗速度极快，保障速度和力度也随之增强。在这种情况下，要求审计在极短的时间内能够作出快速反应：迅速启动应急审计机制，形成应急保障审计组织，适时介入应急保障活动中，开展应急保障审计。并根据应急保障中经费、物资、装备的消耗和供应情况，随时调整审计方案，压缩审计的准备时间，必要时简化审计程序，以跟进应急保障速度。三是审计过程既包括事中审计又包括事后审计。一般情况下，审计是对经济活动的事后监督，也就是说审计通常表现为事后审计。但在应急保障审计中，审计必须在保障过程中介入。突发事件具有突发性的特点，持续时间不长但意义非常重大。这就要求，应急保障也要在较短的时间内完成，且保障效果可能对政治、经济和社会产生重要影响，一旦保障活动中出现违法违规或者低效的行为，将会给国家和社会带来巨大损失。为了防止“亡羊补牢，为时晚矣”，审计部门在应急保障活动进行之初，就开展事中审计监督，以便发现问题，及时纠正，督促整改，发挥出事中审计监督的职能作用。

应急保障审计作为一个完整的审计过程还包括事后审计。由于事中审计时间有限，只能对一些重要项目进行审计。而且，大部分应急保障的效果是在应急处理活动结束之后才显现出来，因此，审计行为并不会因为应急保障活动的结束而结束，在应急保障活动结束后，审计由事中审计转入事后审计。四是审计程序具有灵活性。审计程序包括审计准备阶段、审计实施阶段和审计终结阶段。为保证审计质量，审计部门不得因为时间紧、任务重等原因随意简化审计程序。在应急保障审计中，审计程序具有一定的灵活性。在应急保障审计中，审计部门事中介入，跟踪审计，审计程序的各个阶段不具有清晰的边界和明确的时间要求。应急保障要随着应急处理活动的发展进程展开，而审计活动要紧跟应急保障的展开作出相应的安排。审计程序可以根据审计对象的变化情况灵活调整，如缩减甚至省略审计准备阶段的一些程序；在审计实施阶段灵活确定重要项目和抽查范围等。五是具有高度的协调性。应急处理机制的协调性要求审计活动也要具有高度的协调性。应急保障经费、物资的来源渠道多，参与的审计主体类型复杂，有可能是包括国家审计、军队审计、社会审计的联合审计主体。而应急保障对象复杂、保障经费、物资的分发与使用缺乏具体而清晰的界限，在分发和使用中不可能根据经费、物资的来源定向发放和使用。这就意味着，从常规审计管辖权来看，各类审计主体的审计范围也很难划分出清晰的边界，审计范围有可能出现交叉的情况。这就要求各种类型的审计主体在应急保障审计中接受统一指挥、协调审计。

二、应急保障审计的组织机构

(一)应急保障审计指挥机构　应急保障审计指挥机构是应急保障审计工作的最高领导机构。根据应急保障的活动范围，设定应急保障审计指挥机构的层级。若应急保障活动在全国范围展开，则设立全国性的应急保障审计指挥机构。如这次抗震救灾的保障活动就是举全国之力来实施救助和支援灾区重建，对抗震救灾资金物资的审计就由国家审计署负责指挥。相应的，若应急保障活动在区域范围内展开，则设立区域性的应急保障审计指挥机构。应急保障审计指挥机构由国家审计部门牵头，根据应急保障的来源确定应予吸纳的其他审计主体。如果应急保障有军队参与，应急保障审计指挥机构则应吸纳军队审计人员；如果应急保障有民间机构参与，如红十字会或民间基金参与，应急保障审计指挥机构还应吸纳社会审计人员。

应急保障审计指挥机构的主要职责有：确定应急保障审计的指导思想和原则；制定全国应急保障审计计划，确定应急保障审计重点、部署应急保障审计任务；指导下级应急保障审计执行机构的成立，并对下级应急保障审计机构的工作进行指导、监督和管理；负责协调国家、军队和社会审计力量；组织对国家各部委、四总部及直属单位划拨经费、物资、装备等保障活动的审计，并对违法、违纪问题进行处理处罚。

(二)应急保障审计执行机构　应急保障审计执行机构是进行应急保障审计的主要力量，它的构成同样是根据应急保障资金、物资、装备的来源和使用范围确定。国家审计机构是应急保障审计执行机构的重要组成部分，如果应急保障涉及军队或社会资源的投入和使用，应急保障审计执行机构还包括军队审计部门和会计师

事务所。无论涉及何种审计主体，应急保障审计执行机构统一由应急保障指挥机构指挥、指导和监督。应急保障审计执行机构数量众多，不可能在突发事件发生后临时成立。应根据就近原则，由应急保障区域内的平常审计机构转换而成。在平常执行常规审计任务，一旦爆发突发事件进入应急状态，平常的审计机构就根据应急保障审计目标和任务进行组织调整和补充，转换成应急保障审计执行机构。因此，国家审计机关、军队审计部门和社会审计机构在平常设立组织结构时就应考虑应急保障审计的需要，扩大平常和应急状态下的审计组织的通用部分，建立平常与应急保障审计组织之间的相互转换机制。

应急保障审计执行机构的主要职责有：根据指挥机构的部署制定应急保障审计计划；对本审计执行机构管辖范围内的应急保障经费、物资、装备实施审计，并对违法违纪问题进行处理处罚；及时将审计结果通报给应急保障指挥机构。

三、应急保障审计的主要内容

(一)保障活动内部控制的审查　首先要对应急保障内部控制的设计情况进行审查，看其是否设计完善，有没有设计上的缺陷和漏洞。其次要对应急保障内部控制的执行情况进行审计，看内部控制是否得到有效执行。重点审查保障资金和物资筹集、分配、拨付、发放、使用等管理办法，看是否手续完备、专账管理、专人负责、专户存储、账目清楚。对内部控制进行审计，一方面可以发现内部控制设计和执行中的问题，对内部控制的设计和执行提出改进意见和建议，帮助提高非应急保障的管理水平，促进保障款物管理严格规范、运行简捷有效，堵塞管理使用过程中的各种漏洞；另一方面可以依据内部控制薄弱环节确定审计的重点项目。

(二)保障经费的审计　要重点关注以下几个方面内容：一是审查保障经费来源情况。重点审查经费的来源渠道，查看是政府拨款、国际援助还是民间捐赠等，按经费来源不同实施不同的审计方式，对经费保障来源审计还应审查拨付程序是否正规，审批手续是否规范，交割程序是否完善。二是审查保障经费预算、核算情况。重点审查预算编报和审批情况，经费安排和保牵情况以及会计核算和财务报表编报情况。三是审查保障经费支出情况。主要审查经费开支内容，查看开支权限、时间和开支地域是否合理合规，审查支付的真实性和合法性和支付手续的完备情况。

(三)物资保障审计　重点在以下几个环节：一是对物资保障预案进行审计。尽管应急保障具有突击性、后勤保障准备时间短等特点，物资保障的预案也是不可或缺的。重点审查保障预案的制订是否科学合理，对未来可能发现的情况作出了充分的预测与估计，并制定出相应的保障对策。二是对保障物资的筹措进行审计。审查保障物资预测的合理性，审查物资筹措的渠道、采购价格以及保障物资的数量和质量。三是对保障物资的存储状况进行审计。审查物资的存储管理制度是否健全有效，筹措来的保障物资是否及时入库，并实地查看保障物资的存储条件是否满足保障物资的存储要求。四是对保障物资的使用进行审计。审查保障物资是否用于非战争军事行动，有无被挪用、被出售的情况，物资的耗用数量是否真实、准确，并审查保障物资的使用效益。

(四)装备保障审计　主要包括：一是对装备保障预案进行审计。与对物资保障预案的审计相似，审查装备保障预案编制的科学性、可行性和可靠性。二是对装备购置进行审计。审查装备购置是否与预算保持相当，装备的购置价格是否恰当，购置装备的性能是否满足非战争军事行动的要求，购置的装备能否与现有技术、使用环境等条件相匹配。三是对装备使用的审计。审查各项装备是否按装备的编配用途、技术性能、操作规程等要求正使用，是否用于非战争军事行动，有无挪作它用。四是对装备的维护、保养、维修进行审计。

四、应急保障审计结果的运用

(一)建立应急保障审计结果公示制度　审计署于2003年12月了《审计署关于防治非典型肺炎专项资金和社会捐赠款物审计结果的公告》。2008年审计署数次对抗震救灾审计的审计结果进行公告。虽然政府部门、审计机关及社会公众，对应急保障审计的结果进行公告都持认同态度，但审计结果公告没有以制度的形式确立下来。《审计法》中规定：“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。”这就意味着审计机关对审计结果公告具有选择权。然而，应急保障活动不仅会产生经济后果，而且还具有重大的政治意义和社会意义。因此，审计结果公告应该作为一种制度在应急保障审计中确立下来。审计公告的范围可分为两个层次：一是对有关主管部门的公开，二是对社会公众的公开。审计公告既可以通过广播、电视、报刊、杂志、网络等公共媒体，还可以采用审计公报、召开新闻会等形式进行。如涉及不宜公布内容的，在对相关内容进行删除和修改后再予以公开。由于应急保障活动的紧迫性，应急保障审计的结果公告也应具有时效性。如有必要，应急保障审计结果公告还可具有阶段性的特点，即应急保障审计指挥机构可以根据审计进程，公告审计的阶段性成果。

(二)建立应急保障审计责任追究制度　对于审计中发现的应急保障的违纪违规问题如何整改和进行责任追究，是社会公众关注的焦点。责任追究要坚持谁主管谁负责，谁负责谁承担责任。在应急保障中，哪个环节出了问题就要追究相关责任人的责任，而且要一视同仁，追究到底。与审计结果公告相呼应，建立审计整改与责任追究的结果公告制度。根据新修订的《审计法》，审计部门向人大汇报审计查出问题的整改和纠正情况。如果审计结果已经向社会公众予以公告。则对审计整改与责任追究结果也应向社会公众予以公告，增强审计结果或相关案件处理情况的透明度。