海洋生态补偿机制及其启示

[提要] 建设和完善海洋生态补偿制度是生态文明建设的重要内容。海洋生态补偿机制是通过财政手段连接并运作的。通过分析国内外海洋生态补偿机制，总结对辽宁省海洋保护的启示。

关键词：生态补偿机制；财政政策；海洋保护

中图分类号：F062.23 文献标识码：A

党的十以来，提出了“海洋强国”的战略思想，主张将中国建设成具有开发利用、管理保护海洋实力的海洋强国，突出了海洋建设在社会主义现代化建设中的重要性。海洋是人类赖以生存的重要场所，在环境问题突出的今天，我们不得不重视海洋的保护，走可持续发展的道路。构建海洋生态补偿体系是为了保存海洋资源，提高海洋的生态服务功能。

我国海洋生态补偿的实践和理论研究起步较晚，一定程度上落后于部分发达国家，尚未建立起适应国情的海洋生态补偿机制。财政是政府宏观调控的经济手段之一，国家财政的职能决定了建立和完善海洋生态系统补偿机制离不开财政的支持。研究海洋生态补偿的财政手段是为解决海洋生态补偿领域的市场失灵提供行之有效的可参考模式。

一、国际海洋生态补偿财政政策

海洋生态补偿机制是通过财政手段连接并运作的。财政政策的核心是财政收支工具。其中，财政收入工具包括税收、收费以及公债；财政支出工具包括购买性支出和转移性支出。发达国家主要通过转移支付、环境税、税收差异化、生态保证金制度等手段，由政府将资金在补偿者与受偿者之间进行转移，以实现生态补偿的目的。研究这些具体的财政手段，结合发达国家的实践案例，有利于我国通过借鉴经验，从优选择财政工具。

（一）财政收入工具。政府的生态补偿财政来源主要是征税和收费。税收是政府强制性的收费。政府的大部分财政收入都来自于税收。但是，根据实际需要，当征税这一方式较为复杂和麻烦，不能满足实际需要时，就会通过灵活的收费政策以调控经济。发达国家税收以环境税为主。收费包括行政收费，包括海域使用金、排污费、倾倒费、生态补偿金等。

1、环境税。环境税，又称生态税，作为一种重要的税收方式，在生态补偿的财政手段中有着重要作用。生态税不是一个具体税种，而是指涵盖所有生态领域税收的总称。环境税一般可以细化为空气污染费、水污染费、固体废弃物税、噪音税、垃圾税、拥挤税、损害臭氧化学品税、天空税、旧轮胎税、土壤保护税等。各国均根据其国情，设立了各个名目的环境税。

（1）美国的二氧化硫税。1972年，美国向国会提出了二氧化硫税的法案，并率先开征了此税。该法案规定，在二氧化硫浓度为一级标准以下的地区（高浓度地区），二氧化硫征税15美元/磅；达到一级标准但不到二级标准的地区，二氧化硫征税10美元、磅；达到二级标准的地区免税。

（2）芬兰的二氧化碳税。芬兰是二氧化碳税（简称碳税）实行的领导国。芬兰于1990年开征二氧化碳税，实行对所有的矿物材料进行征收碳税，税率为每吨碳1.12欧元。此后，芬兰加大税率，到1993年开始细化税收种类。两年后，芬兰采用混合税制，其税率根据当年的经济情况进行调节。如今的芬兰碳税已由最初的1.12欧元增至如今的18欧元。碳税的征收不仅在一定程度上促进了企业研究新能源以代替化石燃料，更为芬兰政府带来近43.6亿美元的税收收入。

（3）加拿大的固体废弃物税。加拿大在销售一次性固体饮料容器时，征收固体废弃物税，并收取一定量的押金。若消费者在消费完后，归还容器，则退还押金，否则不予返还。征收固体废弃物税，不仅提高了固体废弃物的回收率，节约了资源，又提高了人们的环保意识。

2、生态保证金。生态保证金是国家为了保护生态环境而向可能有污染或破坏生态环境的行为人收取一定的保证金，一旦该行为人有污染或破坏了生态环境的行为，则将根据相关规定，扣除其一定的保证金额。

美国具有丰富的保证金制度，包括履约担保、不可撤销信用证、信托基金、财产证书、政府债券、可转让债券、保险等，其中最为广泛使用的是履约担保和不可撤销信用证。

美国于1997年实施了《露天矿矿区土地管理及复垦条例》（SMCRA）。该法规定：“任何一个企业进行露天矿的开采，都必须得到有关机构颁发的许可证；矿区开采实行复垦抵押金制度，未能完成复垦计划的其押金将被用于资助第三方进行复垦；采矿企业每采掘一吨煤，要缴纳一定数量的废弃老矿区的土地复垦基金，用于SMCRA实施前老矿区土地的恢复与复垦。”在确定复垦执行保证金制度时，应遵循：（1）保证金应将地理地貌等因数纳入考虑；（2）保证金应根据于保证人预算的复垦成本；（3）保证金额最低为10，000美元，保证金额可根据采矿计划等因素的变化加以调整。

（二）财政支出工具

1、税收差异化。随着经济发展程度和国家政策的变化，税收不再只作为财政收入的来源。税式支出，是指政府在征税时，将税收一分为二，其中一部分由于税收优惠，被看作是一种“支出”，这样税收就分化成“收入”和“支出”两部分。税收差异化正是指税收制度的不同设计，有的纳税人被征税，有的纳税人则享有“税式支出”的优惠，或者都需要纳税，但税率水平不同。

（1）美国在生态补偿中的差异化税收。美国的税收差异化始于1960年，当时美国为了促进环境保护，规定若发展出有利于治理环境污染的高科技则能减免部分税收。此外，美国的税收差异化逐步完善，包括1978年发动机燃油用天然气则税率由1.02美元/加仑减为0.07美元/加仑，能源方面使用酒精燃料、商业能源、非传统燃料、生物发电、电动汽车、风能发电等均有不同程度的所得税减免。对于污水处理、固体废弃物处理、废品处理等，其利息免征联邦税收。

（2）日本在生态补偿中的差异化税收。与美国类似，日本税收差异化的手段为投资抵免、加速折旧和免除税收。日本规定企业使用的生产机器凡是用于节约能源和减少排放物，且使用年限超过12个月的，可抵免的额度为投资成本的7%或应纳税金的20%。折旧一般是指用于处理污染物设备的折旧，日本规定对于这样的设备可以在原有的折旧率上加速折旧，并且允许第一年提取25%或50%的折旧额。免除税收对于符合法律要求的设备免征不动产税等。

2、转移支付。转移支付是政府资金支出的一种方式。具有广义和狭义之分。广义的转移支付包括政府对政府、政府对企业以及政府对个人的转移支付。狭义的转移支付仅仅是指政府间的转移支付。这里我们讨论狭义的转移支付，即政府间的转移支付。政府间的转移支付有两种：横向转移支付和纵向转移支付；财力性转移支付和专项转移支付。横向转移支付是政府间的财力转移，纵向支付是中央政府对地方政府的财力转移。财力性转移支付所转移的资金由受方政府根据其自身需要安排使用。专项转移支付会明确规定资金的使用用途，受方不得随意改变资金的使用方向。

生态补偿的问题同时存在于政府间，也存在于中央对地方，因此生态补偿需要同时使用横向转移支付和纵向转移支付。与此同时，为生态补偿而进行的转移支付明显具有资金用途的规定性，因而大部分国家政府都是使用专项转移支付手段来进行生态补偿。

（1）美国的滚动基金计划。1987年，美国实施《清洁水法》，授权联邦政府在各州设立一个滚动基金。这部分基金可以低息甚至无息贷款给污水处理及相关的环保重点项目，以促进污水的处理和研发新设备。偿还款作为资金回到滚动基金中作为贷款的资金来源之一，这样就形成了良性循环。从《清洁水法》以来，滚动基金项目已为超过一万的污水处理项目提供了总计超过300亿美元的贷款。在政府的大力支持下，污水项目的完成大大改善了环境。

（2）法国的国家森林基金。法国的国家森林基金（NFFs）成立于1946年。森林基金会每年支付6，600万到1亿欧元进行森林的保护和治理。从1946年到2000年，国家政府通过国际森林基金向收购弃置土地的个人或团体提供资金援助。同时，基金会设立了森林财政管理部门以增加树木的再植率，帮助造纸业的发展。国际森林基金是法国国家财政的一种财政政策，它对法国的经济和环境造成了重要影响。基金会还设立了DFCI系统（森林防护消防系统），以对火灾等森林事故做出应对。法国的国家森林基金虽然已于2000年关闭，但其在森林生态系统的保护上做出了卓越的贡献，截至2000年，在基金会的扶持下，法国的森林面积已超过20万公顷，其中有15万公顷属于私人森林。

二、我国现行生态补偿财政政策

我国目前的财政收入途径主要有排污费、倾倒费、海域使用金以及生态补偿费，设立了政府基金、生态保证金，但我国尚未开征环境税或生态税。财政支出包括各级政府用于生态补偿的间接性支出，及政府为了鼓励生态环境的保护而进行的间接性支出。

（一）我国的海洋生态补偿财政收入

1、海洋排污费。现行海洋排污费的规定为：“直接向海洋排放污染物的单位和个人，必须按照国家规定缴纳排污费。根据规定征收的海洋排污费、倾倒费，只能用于海洋环境污染的治理，不得挪作他用。具体办法由国务院规定。”

我国自1979年实行《排污费征收使用管理条例》，开征污染费以来，采用“收支两条线”的做法，将征收的排污费统一上交财政，纳入部门预算，由本级财政予以保障，保证排污费全部用于环境污染治理防治。《排污费征收使用管理条例》前，我国共征收排污费671.75亿元，《排污费征收使用管理条例》实施后，截至2009年6月底，全国征收污染费为807.75亿元，累计征收排污费1，479.5亿元，缴费企事业单位和工商个体户近50万个。从1979年到2003年，排污费治理污染的基金为392.5亿元，占使用金额的62%，项目总数为37万个。由此可见，海洋排污费是目前在海洋领域展开的，具有生态保护目标的收费政策，它在一定程度上体现了海洋生态补偿的要求。

2、海洋倾倒费。现行有关海洋倾倒费的规定为：“废弃物海洋倾倒费由国家海洋局和沿海、自治区、直辖市海洋行政主管部门分别收取。收取权限以《委托签发废弃物海洋倾倒许可证管理办法》规定的许可证签发权限为准。”目前，我国海洋倾倒费的征收标准如表1所示。（表1）

3、海域使用金。根据《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第一款规定：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域使用权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。”我国《中华人民共和国物权法》第四十六条规定：“矿藏、水流、海域属于国家所有。”随着社会经济的发展和陆地资源的逐渐枯竭，海域成为人类生产和生活的重要物质资料，交通航运、海水养殖、海底矿藏开发、旅游开发等海域开发利用方式日渐多样，海域成为类似土地的具有不动产性质的可供开发利用的新类型自然资源。《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第二款规定：“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”第三十三条规定：“国家实行海域有偿使用制度。单位和个人使用海域，应当按照国务院的规定缴纳使用金。”《中华人民共和国海域使用管理法》第十九条规定：“海域使用申请经依法批准后，国务院批准用海的，由国务院海洋行政主管部门登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书；地方人民政府批准用海的，由地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。”该法第二十条规定：“海域使用权除依照本法第十九条规定的方式取得外，也可以通过招标或者拍卖的方式取得。”《中华人民共和国物权法》第一百二十二条则规定：“依法取得的海域使用权受法律保护。”通过上述法律规定，海域使用权是以海域国家所有权为母权的用益物权。国家海洋局印发的《海域使用金使用管理暂行办法》第四条规定了海域使用金的用途：“海域使用金纳入财政预算，主要用于海洋整治、保护和管理。”

从海域使用金的法定用途的规定以及实际使用情况看，海域使用金的主要用途是在维护海洋生态系统资源的可持续发展开发利用。这就出现了海域使用金表面上被规定为权利金，但实际上是在发挥海洋生态补偿金作用的现象。因此，有必要明确海域使用金的权利金和生态补偿金的双重性质。（表2）

4、海域生态补偿费。我国率先在海洋领域开展生态损害补偿费实践的是山东省。山东省于2010年颁布了《山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》，其中规定：“在山东省管辖海域内，发生海洋污染事故、违法开发利用海洋资源等行为导致海洋生态损害的，以及实施海洋工程、海岸工程建设和海洋倾倒等导致海洋生态环境改变的，应当缴纳海洋生态损害补偿费和海洋生态损失补偿费。”

（二）我国的海洋生态补偿财政支出。我国目前海洋生态补偿的财政支出主要是转移支付。2009年以后，我国财政部将中央到地方的转移支付简化成一般性转移支付和专项转移支付，其中海洋生态补偿的主要支付方式是专项转移支付，针对生态补偿的一般性转移支付很少。

专项转移支付是指按照政府间支出责任的划分，上级政府对符合补偿条件的地方政府给予补助。目前，我国的专项转移支付体现已相对完善，主要可分为一般预算安排的专款、基金预算安排的专款以及国债资金安排的专款。

三、国内外生态补偿财政手段对辽宁的启示

面对严重的海洋生态环境以及资源的破坏，辽宁省应借鉴国际经验，在我国现有的财政制度上，结合省内情况做出改善。

（一）建立转移支付的原则。按照“谁得益，谁保护”，“谁提供，谁获益”，“谁破坏，谁赔偿”及“总量控制，有奖有罚”的原则，全面实施省对水系源头所在市、县的生态环保财力转移支付制度。

（二）增加资金来源渠道。海洋生态补偿是一个长期的，持续的过程，因此需要不断的资金来源。根据发达国家的经验，生态税是海洋生态补偿的重要手段之一。由于我国现在还未征收生态税，因此针对辽宁省可以设立海洋生态补偿专项基金，以增加财政来源。

（三）优惠信贷。小额贷款是以低息贷款的形式向有利于生态环境的行为和活动提供一定的启动资金，鼓励当地人从事该行为和活动。同时，贷款又可以刺激借贷人有效地使用信贷，提高行为的生态效率。

四、结语

海洋生态环境的破坏日益严重。由于海洋作为公共物品，具有公共物品的属性，使得海洋生态补偿遇到了极大的困难。在补偿主体、补偿对象、补偿方式方面均需要进行深入的研究讨论。本文试图为完善海洋生态补偿机制提供力所能及的参考机制，在研究海洋生态补偿内涵的基础上，以财政手段为切入点，结合国际财政手段理论和实践的经验，厘清我国现行海洋生态补偿财政手段，从而取长补短，为辽宁省的海洋补偿提出合理建议。