财政体制改革的国际视角

权力下放，特别是权下放，很难测量它的成功，也很难测量它对经济增长有什么样的贡献。不管是在中国，还是在全世界，人们都是根据自己的感觉来评价分权，有点像盲人摸大象。

一

那么，为什么要实行政分权呢？

第一，需要有公民的参与。在工业化国家，分权目的是让政府贴近人民，所以公民的参与是非常重要的。在发展中国家，由于政府的行政能力比较弱，服务和基础设施项目上积压的数量又过多，公民的参与也很重要。

第二，地方政府拥有比较优势。地方政府所拥有的信息是有很多优势的，这使得地方政府更适于提供公共服务。比如在印度，整个公共雇佣权力交给了地方政府，虽然钱是由中央政府出的，但是整个行政是由地方政府负责进行，因为后者能够更好地去识别那些受益者。美国实物券的发放也是采取类似办法。

另外我们也发现，一些发展中国家、特别是在某些低收入国家，因为中央政府没有办法控制所有税收，所以就实行分权。

第三，管理和治理的问题。发展中国家的政府可能在技术上没有足够的技能管理公共服务，也没有能力实现收入再分配。所以这些国家对于分权非常谨慎，一定要控制分权，确保地方政府不会过度举债，或者过度支出。另外一些国家在税收方面的分权很保守，它们担心地方政府自主征税会削弱中央政府的权力。

一旦进入分权道路，就没有回头路，在全世界没有几个分权国家能走回头路的。中国是一个例外。中国过去在收入方面是极度分权的，是地方向中央转移支付，可是1994年中国实行分税制以后，权重新集中到中央政府手中。如果中国未来的税体制改革后，能够实现一个再平衡，至少在支出方面能够实现集中的支出，在全世界也将是一个新的案例。

二

学界对于分权有一个共识：为了更好地实现问责，政府的大部分费用应该来自他们自己的收入源，这样就会迫使当地的官员对收税的对象更加负起责任。

美国就是如此。美国州政府支出中大约80％资金都来自于州政府自己的务收入。在美国最富的地方，不需要中央政府为当地提供任何资金。但是很多低收入国家，纵向的平衡比较少，很多地方政府没有办法支撑自己的公共服务，因此需要大量的转移支付。

中央政府是不是应该给予地方政府自己决定支出的权力呢？例如，当地政府可以决定税率，可以决定雇佣雇员和雇员的薪水等等。低收入国家和工业化国家在这方面差异很大。在工业化国家，地方政府有这样的自。而低收入国家的自则小得多。

中央政府应该分配地方政府什么样的税种呢？各国在这方面的经验千差万别。

美国和加拿大将销售税和所得税分配给地方政府，而瑞士、德国、丹麦、瑞典、挪威、西班牙等欧洲国家销售税属于中央政府，地方政府以所得税来支持自己的支出。

宽税基的税种是很难进行管理的，尤其是对一个大型国家来说。比如阿根廷允许省级政府自主决定征收销售税，地方政府得到了很多收入，占到总收入的5％到6％。

从政治上来说，一个国家应该实现均等化，在政府分配富的时候不能“损不足以奉有余”，而应该尽量应该分给贫困群体和贫困地区。事实上，绝大部分国家在均等化方面做的不是太好。不过有些经合组织（OECD）做得不错，比如德国。

最重要的是政纪律。政分权的国家最不想看到的就是地方政府违反政纪律，不负责任地滥用资金，使得政纪律持续受到破坏。在很多低收入国家进行政分权的时候就发生过这样的事情。以前巴西最大的软约束就是地方向银行借债，特别是向国家开发银行借债，然后由中央承担兜底责任。卡多佐总统建立了政纪律，切断了联邦政府对地方政府救助的可能性，通货膨胀也降下来了。

三

不论是在支出还是在收入方面，发展中国家的分权程度都远远不如工业国家。

在税收上，工业化国家税收占GDP的百分比要远高于发展中国家和拉丁美洲国家。在支出上，工业化国家里地方政府支出占GDP的13.9％，税收占到6.4％，发展中国家是5.1％。

这也揭示了现在所有的国家都面临一个问题：各国都想解决收入和支出之间的差距，使得二者相匹配。我们从学术的角度分析，希望地方政府在支出方面有一定的自，用自己的税收来源来应对基础设施和公共服务的成本，而不去依赖转移支付。

从地方政府支出占全国支出的百分比来看，拉丁美洲国家的平均百分比是23.1％，其他发展中国家基本上都是18.8％，在工业化国家里，平均百分比则达到28％左右。

当然平均数是不值得信任的，不同国家的差别是很大的。比如同为工业化国家，新西兰、英国就比较低，而在丹麦占到50％以上，所以平均值是很难反映出真实情况的，但是能够掌握一个大概的总趋势。

没有两个国家是一模一样的。“魔鬼在细节中”，要仔细了解一个国家具体发生了什么，比如说，中国的中央政府和地方政府怎样分享增值税，需要近距离观察，审慎分析。中国的政体制分到哪类国家都不是，非常特殊。

四

从世界角度看，进行税体制改革的国家一般都涉及到如下问题。

税种怎么在中央政府与地方政府之间合理分配？这是一个棘手的问题，因为中央政府与地方政府比起来是完全不同的政府机构。工业化国家的税种分配，有时可以简化到让地方政府和州政府自主选择。

美国宪法规定，州政府不能征收一个会带来州际之间冲突的税种，征收的税种仅限于管辖范围。在欧洲和其他一些国家则允许与所得税整合在一起。像西班牙这样的国家，地方政府就拥有很大的自，可以决定所得税怎么征，税率多高。阿根廷有强大的销售税，地方政府可以征收消费税，大城市征收了70％到80％的税种收入。

房地产税和产税是一种收益税，人们为享受的服务而缴税，这跟他们所在的地理位置是密切相关的。它也是一种渐进税，能带来很多收入，又适合地方管理。从学术的角度讲，好像也是特别理想的地方政府税种。但是通过研究发现，纳税者非常憎恨这样的做法，尤其是工业国家。

OECD国家的物业税占到GDP的2％左右，这已经是不错的数字了。发展中国家仅有0.6％。这就意味着，这方面的税种收入不可能支持多少地方支出责任。

透明度是一个不容忽视的要素。很多国家在中央政府层面控制着地方政府的整个运行，但问题在于怎么来控制？信息公开才有可能控制地方政府。但是有些国家的做法跟中国的情况差不多，实行纵向分权，由中央政府来决定每年怎么分配。

是依赖政的规则，还是依赖市场？在拉丁美洲发生债务问题后，人们就开始讨论：当地方政府不遵守政纪律的时候会对中央政府带来很大的影响，怎么控制呢？

一种控制办法是设立政规则，由地方政府遵循。例如，规定地方政府不能超过多少多少，或者规定债务不能超出收入多少等等规则。另一种办法是依赖市场规则，即建立一个市场体系，地方政府可以在市场上发债，中央政府负责监管。许多国家，尤其是那些进行大规模基础设施建设的国家，都倾向于市场规则，希望通过在市场上发债筹集建设资金。

能力建设则是全球低收入国家面临的一个大问题。长期以来，许多国家忽略了这方面问题，而且至今仍然面临这样的问题，因此它们很难吸引到投资，也很难真正提升能力。

最后，要有监控。监控的单位必须是独立的，还需要数据信息能够帮助中央政府去跟踪地方政府的行为。很多工业化国家对国家的政活动都进行审查。其实要获得信息是很容易的，只不过大家不愿意去收集而已。有些国家在监控上没有花多大力气，比如印度根本不去监控地方政府的支出。

总之，工业化国家和低收入国家的分权改革由于没有统筹和计划，丧失了一些机遇。这些国家主要是支出的分权，把公务员的责任和管理责任都分到地方政府去了，但融资和收入支持方面却没有跟上，地方政府不得不通过一些其它的渠道为这些支出买单。

这种改革通常是支离破碎的，如果在科学计算公式和一系列的科学理论的指导制定一揽子相匹配的改革方案，结果可能会好一些。中国政体制改革应该吸取这些教训。

作者为美国政学会主席、佐治亚州立大学教授