地方政府效率实证分析:基于财政分权视角

【摘要】 文章从理论和实证两方面考察了财政分权对地方政府效率的影响,指出财政分权对地方政府效率存在积极和消极两方面的影响。但是从总体上来看,财政分权对地方政府效率具有积极的意义,应该通过各项改革措施消除财政分权对地方政府效率的消极影响,不断促进地方政府效率的提高。

【关键词】 财政分权;数据包络分析;地方政府效率;技术效率

一、引言

财政分权是指中央政府给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围,并允许其自主决定预算支出规模和结构,使处于基层的地方政府能自由选择其所需要的政策类型,并积极参与社会管理,从而使地方政府能够提供更多更好的服务。地方政府效率则是各级地方政府机构在履行政府职能过程中所涉及的财政投入与财政效果的相对比较,即政府成本与政府收益之间的对比关系。

财政分权对地方政府效率的影响有正有负。从正面影响看,财政分权使得地方政府能自由选择其所需要的政策类型,并积极参与社会管理,提高公共服务水平,尤其是在税收稳定的条件下,地方政府提供的公共产品的数量和质量相对较多,地方政府的效率也相对较高。从负面影响看,财政分权使得地方政府竞争加剧,由此引发的地方保护主义造成地方市场分割,扭曲了资源配置,制约了地方经济发展,导致地方政府效率低下。在地方政府财政汲取能力下降的情况下,一些地方政府会增加对金融的汲取功能,在一定程度上会引发政府债务危机或助推金融危机的爆发。

我国分税制改革后,虽然地方政府拥有较大的财政自,但由于我国政治、财政、行政管理能力等方面的分权并不充分,经济体制模式和政治体制模式并没有完全达到全面分权的要求。现行分税制条件下,由于地方政府财政压力较大,带来的地方政府之间的竞争更为激烈。地方市场分割对资源配置带来的负面影响更大、更广,严重制约了地方政府效率的提高。但对于我国目前这种财政分权模式对地方政府的效率影响度有多大这一问题,目前学界的研究主要停留在理论层面上,实证分析较少。为进一步探索财政分权对地方政府效率的影响度,促进我国下一步的财政分权改革,笔者尝试通过实证分析来考察财政分权对地方政府效率的具体影响,以丰富该问题的研究。

二、地方政府效率的衡量与指标测算

(一)地方政府效率衡量

计算地方政府效率的方法主要有两种:一种是非参数分析(主要有数据包络分析和无界分析法),De Borger、Prieto等人在衡量地方政府效率时使用的就是这种方法;另一种是参数估计方法(主要指随机前沿方法),Worthington(2000)、Benny Geys(2005)等对地方政府技术效率研究时使用的是这种参数估计方法。DEA不需要制定投入产出的生产函数形态,可以评价具有较复杂生产关系的决策单位的效率,同时DEA衡量出的效率不受投入产出数据选择的影响。

国内有的学者计算了地方政府的效率。何平平、唐任伍(2007)构建了政府效率评价指标体系,选取政府公共服务、政府公共提供、政府规模、社会保障和居民福利五个方面作为政府效率评价的一级指标,并分别选取了一定的二级指标和基础指标,通过指标体系一级评价模型具体计算了地方政府效率。解垩(2007)利用DEA方法计算了地方政府效率,在考察政府效率时用到的投入产出指标分别为人均税收、人口、65岁以上人口比、每百万人病床数、公路密度和每百万在校小学生数六个指标。利用指标体系计算政府效率需要考虑的问题是指标体系的构建完不完整、各级指标的赋值科学不科学。因此,采用这种方法计算时由于个人选取指标以及赋值的不同,计算出来的政府效率值可能差别较大。但是DEA方法的优势在于它是无参数估计,可以分析较小容量的样本,且不需要制定投入产出的生产函数形态,可以评价具有较复杂生产关系的决策单位的效率,同时DEA衡量出的效率不受投入―产出数据选择单位的影响。所以,本文在测度地方政府效率时使用的也是DEA方法,与解垩计算政府效率的不同点就是选取的投入―产出指标不同,本文选取的指标更为全面,能更好地反映地方政府的效率。

(二)指标的选取与测算

本文采用基于多投入、多产出的DEA模型来计算地方政府效率,具体计算时选用的输入指标有:地区生产总值及人口数;选取的输出指标有:65岁及以上人口占比、单位地区生产总值电耗(等价值,千瓦小时/万元)、一般预算收入、一般预算支出、“三废”综合利用产品产值、公路里程、每十万人口高等学校平均在校生数、医疗机构人员数。首先以上述指标计算,得到没有考虑地方政府的财政分权问题的政府效率值,得到Crste1、Vrste1、Scale1。随后,将财政分权作为地方政府的一个投入指标来考察财政分权对地方政府效率的影响,具体方法是在上述投入指标中加入财政分权度指标而产出指标不变。在考虑了财政分权后,DEA方法计算出的地方政府效率值Crste2、Vrste2、Scale2(见表1)。

在加入财政分权度指标前后,用DEA方法计算出的有些地方政府的效率值发生了变化。效率值没有发生变化的省份加入财政分权指标前后的效率值都是1。效率值不为1的各个地方政府的DEA效率值都有所提升,这说明在引入财政分权度指标之后考察得到的地方政府的效率值是提高的,即财政分权是有助于提高地方政府的效率的,财政分权与地方政府效率正向相关。

由于财政分权的一个重要原因就是有利于提高政府资源配置效率,地方政府的技术效率恰恰能考察地方政府资源配置方面的能力。同时,资源配置效率的高低又是政府效率高低的主要体现,因此本文除了考察地方政府总体效率外,还单独考察了未加财政分权与加入财政分权的地方政府技术效率的变化,据此来考察财政分权对地方政府效率的影响(见表2)。

FD代表地区的财政分权度,TE1表示的是未加入财政分权指标计算出来的各地方政府的技术效率;TE2是加入财政分权指标后计算出来的各地方政府的技术效率。从计算出的地方政府技术效率的前后变化可以看出,财政分权度对地方政府的技术效率有正向的影响,财政分权有助于地方政府资源配置能力的提高,即财政分权度能有效促进地方政府效率。

三、结语与政策建议

本文用DEA模型通过计算地方政府技术效率测算了我国各省(包括直辖市)财政分权对地方政府效率的影响,认为财政分权对地方政府技术效率有正向影响。只要克服财政分权对地方政府带来的不利影响,不断完善分税制财税体制的理论研究及其实施的制度环境等方面,以财政分权为特征的分税制财政体制将会有效地促进我国地方政府效率的提高。鉴于财政分权与地方政府效率之间的关系,可从以下方面着手,更好地发挥财政分权对地方政府效率的促进作用。一是继续推进财政分权的理论及西方发达国家财政分权实践经验的研究,不断总结经验,更好地指导我国分税制改革的实践;二是完善财政分权实施的经济环境及制度环境,保证财政分权既定目标的实现;三是改进地方政府的考核和激励机制,积极采取措施消除地方保护。

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