地方政府财政职能配置研究初探

摘要：我国财政改革与发展正处在深化之中，为了建立有利于经济社会科学发展的财权与事权相匹配的地方财税体制，本文以防范地方政府融资平台债务风险为视角，分析了当前地方财政面临的主要困难及存在问题，并在此基础上提出了优化地方政府财政职能配置，防范地方债务风险的几点建议。

关键词：地方财政职能；地方政府融资平台；债务风险

一、地方财政职能配置的基本理论

（一）地方财政存在的必要性

地方财政存在的依据在于国家管理的层级性，公共产品的层次性以及居民偏好的差异性。

国家管理的层级性是在不同层级的政府间进行不同种类的权力划分，赋予各个层级的区域单位以相应的管理公共事务的权限。政府分级管理可以改善公共物品的质量，更加贴近民众的需要。可以使行政管理成本最小化。清晰的权责分工能增强政府的责任感。政府分级管理也有利于更多地提供政策实验和创新的机会。

公共物品是为满足公共需求，由政府财政活动集中提供或由具有政府性质的社会管理机构提供的产品。如，社会公共秩序，国防安全等。公共物品具有收益的空间性和层次性的特点。根据收益范围或效用溢出程度可分为：（1）全国性公共物品。指受益范围覆盖全国，可供全体国民无差别享用的公共物品。（2）准全国性公共物品。主要包括跨区域的公共设施、基础建设以及高等教育等。（3）区域性公共物品。效率原则和公共物品层次性的特点决定了政府间财政的分工。其一，受益范围覆盖全国的，适宜由中央提供。其二，收益范围仅限于某一行政辖区的，适宜有地方政府提供。

由于历史积淀、民族习性、文化积淀等因素，公众对公共物品质与量方面的需求偏好千差万别。居民偏好的差异揭示了多层政府提供公共物品的必要性。

（二）中央和地方政府间财政职能分工的理论

1、斯蒂格勒的地方自治理论

乔治.斯蒂格勒从实现资源配置的有效性和分配的公正性角度论证了地方政府更适宜行使资源配置职能。他认为：第一，与中央政府相比，地方政府更接近于自己的民众，更了解他所辖公民的效用和需求。第二，一国国内不同的人们有权对不同种类和数量的公共产品进行投票表决，以实现资源的有效配置，进而实现社会福利的最大化。因此，他主张决策应该在最低行政层级的政府部门进行。但他也没有否定中央的重要性，他认为行政级别较高的政府对于实现资源配置的有效性和分配的公平性也是必要的。

2、奥茨的地方供应有效理论

美国经济学家奥茨在1972年出版的《财政联邦主义》一书中运用福利经济学的观点，通过一系列假定，将社会福利化表达为一个线性规划，并求解出资源配置处于社会福利最大化时的一般均衡模型。他在分析这个模型的附加条件时发现:在对所有的人口子集等量提供公共物品这个限制条件下，某种公共物品由地方政府提供要比由中央政府提供更有效。

关于地方财政职能配置、财政分权的理论还有很多，但在经济学著作中同样常见的观点还有：地方分权会增加大笔费用，理论往往在实践上因体制限制而不能实现，地方政府管理能力相对差等。事实上，过度的集权和过度的分权都可能造成效率、平等、宏观调控等方面的问题，真正有意义的问题是如何分权和在多大程度上分权最优。否则，若分权不科学，中央与地方之间财政职能配置不合理，就如我国现阶段地方政府财权与事权不匹配，便会产生地方政府融资平台这样的特殊事物。由于平台的产生是为了绕开了现行体制与政策障碍，因此，法律通常对其没有完善、有效的规制。平台在缺乏科学监管的情况下长期运行，容易形成各种乱象，甚至导致地方债务危机。

二、当前地方政府融资平台的现状

分税制改革后，地方经济和社会发展除了依靠中央专项转移支付外，主要靠地方政府通过各种途径借债来解决。其中，融资平台贷款是主要融资方式之一。地方政府融资平台,是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。其主要存在形式为城市建设投资公司、城建开发公司等。这些公司融入资金的主要用途是进行地方市政、公用事业等项目的建设。

客观地说，在我国大力发展城市化、工业化的历史背景下，地方政府融资平台很大程度上解决了地方政府财力不足、筹资受限的问题，为地方经济发展做出了贡献。但其中存在的问题和风险因素也不容忽视。在2012年1月6日召开的金融工作会议上，总理一方面肯定了"当前我国政府债务总体安全可控"另一方面提出了"要进一步防范化解地方政府性债务风险，避免财政金融风险相互传递。"当前，地方政府融资平台存在的主要问题和风险有：

（一）地方政府违规担保且超越自身还款能力举债

我国《预算法》第 28 条明文规定"：除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债务。"《担保法》第 8 条规定"国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或国际经济组织贷款进行转贷的除外"。但融资平台贷款还款来源通常列入当地政府财政预算，并通过人大决议。据此，财政出具还款承诺函，实质是以未来财政收入作为担保，属政府违规担保。2008年以来，借中央实施扩内需、保民生战略，部分地区地方政府超出地方财力大量盲目立项，通过政府融资平台筹集配套资金，使得融资平台公司债务在短期内迅速增加，个别地区政府偿债率高达100%以上。根据国际惯例，一般情况下政府偿债率的警戒线为20%。此种超越自身还款能力举债状况若不根本改变，最终地方政府债务风险或将难以控制。

（二）融资平台负债过分依赖银行信贷，还债过度依赖地方财政

据央行2009 年第四季度披露的数据，截至 2009 年年底，我国银行业人民币各项贷款余额约 40 万亿元，融资平台银行贷款余额约 7.8 万亿元，占整个贷款比重约 18.3%。地方政府融资平台融资渠道单一，以银行贷款为主，风险集中度高。银行业对地方政府融资平台贷款规模占整个银行业贷款比重偏高，增加了银行业的经营风险。

目前，大多数平台仅仅充当政府借款机构的角色，其自身不具备良好的商业模式和自我发展能力。有些基本不参与项目的规划与建设，只在项目建成后移交给政府，或仅仅作为资产登记单位。多数融资平台的债务偿还主要依靠财政性资金和借新还旧的办法，很容易形成举债的恶性循环，给地方带来债务危机。