新时期我国农村五保供养制度存在的问题与完善对策

[摘要]在构建和谐社会的大背景下，以及新农村建设和民政部“霞光计划”的推动下，我国各级地方政府高度重视农村五保供养和敬老院建设工作，纷纷提高供养标准和加强敬老院的建设力度，取得了很大的成绩。然而，我国农村五保供养制度仍然面临着一些问题，如，五保对象供养标准偏低、敬老院日常开支缺口大、敬老院建设存在资金缺口、一些地方过分强调集中供养率、存在“重建设、轻管理”现象等。通过借鉴广西五保村建设的经验，应强化政府职责，多部门多渠道投入资金；树立工作新理念，加强敬老院管理；培育慈善意识。动员全社会广泛参与；发展院办经济，以副补院；开展自费养老，收费补院，以促进我国五保供养制度的进一步完善。

[关键词]农村五保供养；敬老院；公共财政

[中图分类号]F810，453

[文献标识码]A

[文章编号]1008-2670(2008)02-0017-04

党的十七大报告指出，加快推进以改善民生为重点的社会建设，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。因此，形成和谐社会人人共享的生动局面，必须保障农村五保供养对象的基本生活，让他们吃、穿、住、医、葬各方面没有后顾之忧。本文试就新时期农村五保供养制度存在的问题及完善对策进行研究。

一、我国农村五保供养制度存在的问题

国务院于2006年1月21日颁布的新《农村五保供养工作条例》(以下简称新《条例》)标志着五保供养经费由农村集体经济组织负担转变为列入财政预算，实现了五保供养从传统农民互助共济模式向现代社会保障模式的转变，我国广大的农村五保供养对象从此进入了公共财政的保障范围。通过调查，笔者发现，当前我国的农村五保供养面临如下一些问题：

(一)五保对象供养标准仍然偏低

近年来，中央和地方各级政府高度重视农村五保供养工作，供养标准得到了不同程度的提高。据民政部公告77号显示，截至2006年11月30日，分散供养标准全国平均数由原来的每人每年1332元提高到了1691元，增加26.95％，集中供养标准由1844元提高到了2229元，增幅为21.88％。但与农民人均纯收入和农民人均生活消费支出相比，当前的五保供养标准仍然偏低。鉴于分散供养对象除国家提供的保障资金外，尚有一定的其他经济来源无法统计，不便与农民人均纯收入和农民人均生活消费支出相比较，用集中供养标准进行分析比较更为合理。农民人均纯收入2006年全国平均为3587.04元，农民人均生活消费支出为2829.02元，集中供养标准全国平均2229元仅占前者的62.14％，占后者的78.79％。具体来说，2006年，全国仅有宁夏、贵州和甘肃等3个地区的五保集中供养标准占其农民人均纯收入的比例在80％以上，仅有宁夏、天津、贵州、新疆、甘肃、山西、安徽、吉林、浙江和辽宁等10个地区的集中供养标准占到其农民人均生活消费支出的80％。因此，与新《条例》规定的“供养标准不得低于当地村民的平均生活水平”仍有差距。

(二)敬老院日常生活开支缺口大

根据我国五保供养制度，敬老院的开支主要是吃、穿、住、医、葬方面。其中，老人的疾病治疗与农村合作医疗和农村特困群众医疗救助制度相衔接(不含病人的护理费用)，老人的后事处理上，基本由各地民政部门主管的殡仪馆承担。即便如此，由于集中供养标准本身较低，加上物价上涨等因素，敬老院的日常开支捉襟见肘。

(三)敬老院建设存在资金缺口

民政部于2006年启动了“霞光计划”，提出了确保“十一五”末期能够基本解决农村五保对象的居住和供养需求，以适应新时期农村五保供养发展需要的目标。地方各级政府利用民政部门福利公益金资助农村五保供养服务设施建设这一契机，纷纷加大了敬老院的建设力度，崭新、整洁的敬老院成为新农村一道亮丽的风景。但在敬老院建设过程中，由于基层政府财政紧张，各地为争取上级的资助，通过举债解决本级建设配套资金的现象较为突出。究其原因，一是社会参与程度低，敬老院建设主要是靠当地政府和民政部门的资金投入，鲜有社会捐赠；二是“霞光计划”资助标准偏低，并不包含对敬老院走廊、阳台、卫生间及厨房等配套建筑的补助，而水泥等建材价格和工人工资都上涨较快。

(四)少数地方过分强调集中供养率

毫无疑问，较高的五保集中供养率有利于现有敬老院资源的充分利用和优化，能够使人住的老人获得吃、穿、住、医、葬方面的全面保障，同时集体生活也能够使老人获得精神满足，充分体现出社会主义大家庭的温暖和党和政府对五保老人的关怀。在集中供养标准大幅提高和敬老院生活娱乐设施得到很大改进的今天，仍有老人不愿人住，原因有很多，如有些敬老院在位置、布局上确实欠合理，老人入住后生活上感到不便；当然也有老人自身的原因，如确有部分老人个人生活习惯与敬老院标准化的生活制度不相符合，如果人住敬老院容易引发与其他老人的矛盾。因此，个别地方过分强调一个较高的集中供养率欠妥，在某些方面违背了五保老人的个人意愿，同时也不利于敬老院的日常管理。

(五)存在“重建设、轻管理”现象

敬老院建设和五保供养工作是以改善民生为重点的社会建设的重要内容之一，同时又有“霞光计划”的资金资助，全国各地不断掀起敬老院建设的热潮，全力为农村最困难的群体营造环境优美、功能齐全、生活舒适的家园。随着一座座敬老院的竣工，一批批老人的人住，敬老院管理方面的问题逐渐显现出来。如，院长和其他管理人员的工资福利及社会保障问题直接影响了敬老院管理人员队伍的稳定和工作热情。撇开养老、医疗保障问题，当前不少敬老院管理人员工资大部分在400-500元，少数地方甚至不能按时足额发放。因此，这些地方敬老院院长成了很多人不愿干的“苦差事”，多半是工作几十年的村支书、村主任退休以后在这个岗位上继续发挥着余热，但他们年事已高，管理起来往往心有余而力不足。又如，农村合作医疗和农村特困群众医疗救助制度的介入，基本上解决了五保老人看病难的问题，但老人生病住院期间的护理费用却得不到解决。

二、广西五保村建设的经验

广西五保村(属村级五保集中供养点)“就村而建，集中供养，一家一户，自我服务，自我管理”，颇具创新特色，以优势高票获得第三届“中国地方政府创新奖”，也被民政部和海内外舆论称作“创建了中国农村社会福利新模式”。结合当前农村五保供养和敬老院建设的实际情况，笔者认为，广西五保村模式有以下两点值得各地学习和借鉴：

一是全民参与，扩大了建设资金来源，提高了建设资金的使用效率。广西五保村建设采取了公益金“牵头”，政府拨款，村集体出地，群众献工献料的方式，社会参与程度高，较大程度地提高了建设资

金的使用效率。建一座乡镇级的敬老院人均需要1-2万元，而“五保村”由于基建用地由村集体无偿提供，国家投资人均5000元即可，大大减轻了当地政府的经济负担，调动了各地农民投工投劳的积极性。

二是想方设法，促进福利销售，落实建设资金。按照规定，福利销售款的分配如下：15％作为发行费，50％用于返奖奖金，剩下的35％作为社会公益金(该部分又分两个部分，20％上交中央财政作为社会保障金统一调拨，15％则用于当地的社会公益事业)。广西民政部门加大宣传，用福利的“公益性”来吸引和留住彩民。例如，他们定期组织在彩民中比较有威信的“铁杆”彩民参观五保村等福利事业设施，并在销售站悬挂资金运用情况的明细表；组织“广西风采”艺术团到广西各市县演出，并将演出重点放在“私彩”较为严重、市场还有潜力的地方。福利的销售上去了，可用于五保村建设的公益金资金规模也就扩大了。

三、完善农村五保供养制度的若干思考

以上分析了我国当前农村五保供养所面临的几个突出问题，为促进社会主义和谐社会建设，形成和谐社会人人共享的生动局面，必然需要把作为社会弱势群体的农村五保供养对象纳入“安全网”。笔者认为可从以下几个方面采取措施着手进行解决：

(一)强化政府职责，多部门多渠道投入资金

一要加大公共财政投入，统筹使用各类资金。鉴于当前我国农村五保集中供养标准较低，敬老院日常开支存在资金缺口，各级财政应该继续加大对农村五保供养和敬老院建设与管理方面的资金投入，让五保老人安享幸福晚年。当前用于农村五保户供养方面的资金包括中央财政转移支付中的五保户供养资金、直接拨付的医疗救助资金；各级地方政府投入的五保户供养资金、农村敬老院资金；世界银行、其他国际组织和国际友人的各种贷款、赠款。应注意整合各类资金，统筹使用，提高资金的使用效率。

二是进行分层保障，分流供养。在当前集中供养资金总量有限的情况下，建议动员部分身体素质好，劳动能力强的院民纳入当地最低生活保障范围，鼓励其在自身能力范围内自食其力，达到分流供养的目的。例如，北京市民政局颁布的《关于建立和实施农村居民最低生活保障制度的意见》明确规定，北京市五保供养对象按照当地农村居民最低生活保障标准全额享受低保待遇，再附加保障金的10％作为生活补助费，确保其供养标准不低于当地上年家庭年人均收入的65％。

三要多部门密切配合，共同帮扶。敬老院的日常管理和运行需要部门间的协作，仅靠各乡镇人民政府和民政部门(业务主管部门)很难把工作做好。医疗、发改、供电、供水、广电、电信等部门也应该在相关职责和业务范围内对敬老院进行一定的帮扶。如，医疗部门在五保供养对象门诊和住院费用方面给予优惠；发改部门使用好价格调节基金，在主要商品物价上涨影响五保供养对象生活时及时给予物价补贴；供水供电部门给予敬老院用水用电价格优惠；广电部门在有线电视信号使用上给予减免；电信部门在通讯收费上给予优惠等。这些措施可以减少敬老院在相关方面的开销，起到“节流”的作用，直接或间接增加了集中供养资金。

(二)树立工作新理念，加强敬老院管理

当前需要树立的一个工作新理念是，不能过分追求过高的集中供养率。笔者认为当前农村五保供养工作的目标应该是实现“应保尽保”下的“愿进全进”，即是否人住敬老院进行集中供养，首先取决于老人的自主选择和身体健康状况(身体条件差、生活不能自理且无人照料的老人即使他们不愿人住，仍应全力动员，确保人住)。同时地方各级政府和主管部门应注重提高集中供养的硬件和软件水平，并予以稳定的财力保障，这样形成集中供养制度的强大吸引力，从而切实实现五保供养的目标。

此外，做好五保供养工作需要加强敬老院的基础设施建设，更需要加强内部管理。在这方面，笔者认为一是要解决敬老院管理人员的工资和社会保障问题。敬老院日常运行资金紧张的情况下尤其需要一支乐于奉献、责任心强、吃苦耐劳的管理队伍，照顾好人住老人的生活起居。因此，应该妥善处理好敬老院管理人员的工资和社会保障问题，新《条例》规定的“敬老院院长和其他工作人员的工资福利待遇，比照乡、镇、村集体企事业单位干部和职工的待遇确定”，但全面取消农业税后，乡镇财政普遍紧张，事权与财权不匹配，难于承担敬老院管理人员的工资福利待遇。因此，敬老院管理人员的工资和社会保障应该纳入政府财政预算，给予充分保证。同时解决乡镇保障敬老院的办公经费和五保老人就医的护理费用的列支渠道，这也有利于减少对本已十分有限的集中供养资金的挤占问题。

(三)培育慈善意识，动员全社会参与

持贫济困、乐善好施是中华民族的优秀美德。应该通过多种方式培育人们的慈善意识，提高慈善事业的广大公众认可度；树立慈善典型，激发人们参与慈善的热情，培育社会各界的社会责任感，使慈善事业成为我国社会保障体系的重要组成部分。在敬老院建设和管理的资金筹集上应该形成政府主导，社会参与的格局，而不仅仅是依靠政府的投入。党的十七大报告也指出，和谐社会要靠全社会共同建设，要调动一切积极因素形成和谐社会人人有责的局面。因此，各级地方政府和民政部门，一方面应该做好农村五保供养制度、《农村五保供养工作条例》和《农村敬老院管理暂行办法》的宣传及解释工作；另一方面，调动社会各界的积极性，在全社会范围内为农村五保供养事业进行积极募捐，鼓励企业、公共机构、实业家、工商个体户、普通百姓发扬中华民族的传统美德，踊跃捐赠，包括捐钱、捐物、慈善义工、慈善义诊等形式。如广西广大群众自发地献工献料，投工投劳，积极支持和参与五保村建设工程。同时，各级民政部门应该加大福利的宣传和销售工作。各级民政部门可以积极借鉴广西民政的先进经验，加大福利“公益性”的宣传，尤其是私彩严重、销售尚有潜力的地区，从而扩大的销售筹集更多的公益金用于五保供养等社会福利事业。

(四)发展院办经济，以副补院

解决日常开支缺口大的问题，敬老院不能固守传统的“等、靠、要”的思想，应该增强自身的“造血”功能，大力发展庭院经济，多渠道创收。敬老院院民老弱病残，但他们有着勤劳朴实的本质，有着热爱劳作的双手。敬老院可以综合考虑本院院情(主要是生产基地的配置情况)和院民的健康状况(主要是劳动能力)，因地制宜，因人置事，动员和鼓励有(部分)劳动能力的院民开展生产。在任务的分配上，可以结合院民人住敬老院前在家的生产耕作习惯及技术专长，如会养猪的搞养殖，会种菜的搞种植，会加工的搞经营。同时采取相应的激励措施，解决做与不做一个样，做多做少没区别的问题。如某敬老院在发展生产上“四定”，即定人员、定目标、定报酬和定奖励，以养猪为例，给予饲养员每天每头0.1元。外加养猪纯收入的5％作为工资；另外作为奖励，每出售一头生猪给予饲养员2斤肉。发展院办经济，可以在蔬菜、肉、禽、蛋方面提高自给率甚至全部自给自足，多余部分可以对外出售。与此同时，院民进行适量的劳动，舒活了筋骨，锻炼了身体，益寿延年。为了改善院长及其他管理人员的工资福利待遇，激励他们强管理、巧经营，可以在年终按院办经济现金纯收入的一定比例给予奖励。

(五)开展自费养老，收费补院

地处城镇郊区的敬老院，由于城市化进程使得用地较为紧张，难于调配生产用地，无法发展庭院经济。但当地经济一般较发达，居民经济收入较高。因此，此类敬老院可以吸纳自费养老老人入住，收费补院。《农村敬老院管理暂行办法》也规定，有条件的敬老院可以向社会开放，吸收社会老人自费代养。

统计显示，2005年我国60岁以上的人口是1.44亿，占全国人口的11％，中国已经进入了老龄化社会。据预测，2045年左右，我国60岁以上人口将占到30％。伴随着我国计划生育国策的实施，越来越多家庭已经或即将进入“421”结构模式，即一个家庭中，一对中年夫妻将面临上有4位老人，下有1个小孩的局面。加之社会生活和工作节奏的加快，越来越多的子女无暇全面、细致地照顾老人。同时，部分农村“纯女户”及子女常年外出经商、工作的“空巢”老人也面临着晚年无人照料生活的局面。针对这部分老人，敬老院可以开展自费养老业务，赚取利润用于补贴日常开支紧张的五保集中供养。老龄化是一个不可逆转的趋势，未来还将出现“8421”的家庭结构，即一户家庭中有8个老人，4个小老人，2个青年再加1个孩子。因此，在新建敬老院的设计上应该有前瞻性，留有一部分床位以用于自费养老。同时，敬老院管理和服务人员也具备一定的专业技能，做到管理规范，服务周到。