中国城市老城区公共住房升级改造探讨

摘　要：公共住房在解决低收入群体的住房保障问题上起到很大作用，包括我国在内的很多国家都实行积极的公共住房政策。但大量公房给政府带来沉重负担，同时也产生了诸多社会问题，由此各国纷纷进行住房制度改革。为促进住房的市场化发展，中国也进行了以私有化为主要手段的公房改造。但出于对历史遗留建筑的保护，部分作为公房使用的历史建筑在房改过程中并没有进行产权转换。目前，老城公房的建筑和居住环境很差，老年和贫困人口集聚等社会问题严重，急需进行改造升级。探讨如何在保护好历史建筑、提升社区活力的同时实现这部分公房的改造升级，为我国城市公房的改造提供借鉴意义。

关键词：公共住房；老城改造；历史建筑；规划实践

Abstract：Public housings play a very most important role in solving the housing problems of low-income populations. Most countries have carried out polices of public housing, including China. But a large number of public housings has become into the burden of the governments, and also faces a lot of social problems. So almost all of the countries that have carried out public housing polices have carried out reform in housing system. China also carried out reform that mainly at privatizing the public housing in order to promote the housing step into market. In order to protect the historic buildings, there were a lot of public housings that transformed from historic buildings were not private. Yangzhou is a typical example. Now these public housings face a lot of of problems, such as low quality in building and living environment, concentration of aged and low-income populations, and so on. So these public housings need upgrade urgently. How to make a reform on these remnant public housings on the precondition of protecting the historic buildings and injecting energy to the communities is a very significance to enlightenment to the upgrade of public housing that left from history in China.

Key words：ipublic housing；urban upgrading；historical building；planning practice

中图分类号：C912.8 　文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2012）-10-21（8）

1　引言

二战后，为了应对由于战争破坏、人口大量涌入以及婴儿潮等因素导致的房荒，各国普遍推行公共住房政策，加大公共住房修建和相关政策制定的力度，很大程度上缓解了住房压力。

由于各国国情以及所处的历史时期不同，公共住房的政策也在不断变化。纵观公共住房的发展历程可以发现，自英国于第一次世界大战后开始实行公共住房政策以来，经过二战后的飞速发展，公共住房建设从早期的重数量轻质量的大规模集中修建模式，逐渐演化为现在的为避免贫困集聚等社会问题而实行的分散建设并注重混合社区发展的模式。补助形式也从最初的住房实物补贴到现在灵活的租金、贷款等形式的货币补贴。

中国的公共住房有其特殊性，城市公房有很大一部分是解放后没收、代管官僚资本家等的房产以及1958年对私人出租房进行社会主义改造完成后接管的房产。这类公共住房，主要集中在城市的老城区，其中有较多历史建筑，很多被列为文物保护单位。出于对历史建筑的保护，在1990年代末期推行公房私有化改革之时，这些公房并没有进行产权转换，其公房性质保留到现在。这部分公房面临着建筑和环境质量差，老年和贫困人口集聚等一系列问题。在保护城市传统风貌和历史建筑，改善建筑质量和居住环境的前提下，如何实现老城区公共住房的升级改造是必须面对的现实课题。本文以中国城市老城区的公共住房作为分析的视角，针对中国历史遗留公房的特殊性，探讨老城区公房升级改造的可行路径，并借鉴国外经验提出一些政策建议。

2　国外公共住房发展的经验与实践

国外公共住房的发展起步较早，在漫长的发展过程中其体系和政策逐步完善。在公房产权、补贴方式、建设和管理模式等很多方面值得借鉴。

2.1　公房私有化，减轻政府负担

英国1919年的住房改革确立了以公营住宅建设为核心的福利化住房政策，政府直接或补贴建设公共住房，以低租金的形式提供给低收入群体[1]。这种福利化的住房政策一直持续到1970年代。经过二战后到70年代的30年高峰期的发展，到1979年，英国公共住宅占全国住房总量的1/3，政府用于房屋建设的开支占政府开支的约8%[2-3]。