发展中国农村社会保障的基本构想

摘　要：中国农村社会保障体系的建设要想取得实效，必须从宏观的政策层面到微观的执行措施有一个系统的框架，统筹规划，因地制宜，分步实施，稳步前进，既不能一蹴而就，也不能徘徊不前。

关键词：农村；社会保障；中国

中图分类号：F840 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）19-0066-03

农村社会保障作为中国整体社会保障制度的重要组成部分，其建设思路与发展模式与城镇居民社会保障制度比较起来，既有共同之处，也有明显的自身特色。因此，中国在逐步发展农村社会保障制度的过程中，既要借鉴国内城市社会保障制度与国外农村社会保障制度建设的成功经验，也要结合中国农村的实际情况，制定出符合中国国情的农村社会保障制度建设与发展的整体思路与具体措施，充分发挥农村社会保障制度的“减压阀”与“稳定器”作用，为中国新农村建设事业作出应有的贡献。

一、发展中国农村社会保障制度的基本原则

农村社会保障制度的建设是一个庞大而又复杂的系统工程，涉及的范围非常广泛，需要考虑的因素极多，因此，中国农村社会保障制度的建设必须首先明确指导思想，从宏观层面有一个整体的把握，理清脉络，确定思路。中国农村社会保障制度的建立，要遵循十六届五中全会和十六大政府工作报告的精神，在第十一个五年计划期间，要认真解决进城务工农民的社会保障问题，有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度。加快农村新型合作医疗制度的试点工作，发展农村社会福利、社会救济、优抚安置和社会互助等农村社会保障事业[1]。

具体说来，中国农村社会保障制度的建设与发展需要遵循以下原则与思路。

（一）必须坚持“低标准、广覆盖、深层次、可持续”的原则

中国农村社会保障制度建设还处于刚刚起步的阶段，虽然历经几十年的资本积累之后，中国的综合经济实力大为增强，但是由于农村人口数量巨大，农村社会保障体系的历史遗留漏洞及欠债问题很多，所以相对来说农村社会保障建设资金缺口依旧比较大，短时间内投入的一次性专项资金也就不可能太多。因此，中国现阶段农村社会保障体系的建设不可能追求过高的保障标准，而只能确保保障范围的扩大，尽最大努力做到“应保尽保”，也就是常说的“低标准、广覆盖”。另外，在建设中国农村社会保障制度的过程中要注意保障体系和内容设计的科学合理，做到层次分明，结构合理，既符合中国农村当前的实际情况，使农村社会保障建设资金的使用效率最大化，又能满足未来农村更高保障项目的发展需要，同时具备经济性与可持续发展性，达到“深层次、可持续”的发展目标。

（二）在农村社会保障的内容安排上要循序渐进，依次提高

正是由于中国农村社会保障制度建设需要遵循“低标准、广覆盖、深层次、可持续”的发展方针，因此，在农村社会保障项目和内容的选择上面必须先后有序，不可能齐头并进。针对中国农村的实际情况，应当先将养老保险和医疗保险以及最低生活保障制度作为现阶段中国农村社会保障制度建设的重点。原因主要有以下几个方面：首先，因为计划生育国策的长期实行，农村核心家庭规模的日益缩小，传统的以子女为依靠的农村家庭养老模式正在逐步瓦解，另外由于农村产权制度与经济体制的改革，农村集体经济很多时候也是名存实亡，集体经济对农民养老的帮扶作用也是日渐微弱，新时期农民的养老问题只有通过市场化的途径来解决。其次，很多农民由于长期从事繁重的体力劳动以及营养不良等诸多因素，造成农民在到达一定年龄阶段，尤其是年老之后往往疾病缠身，不仅丧失劳动能力，而且会给家庭带来沉重的经济负担，甚至会使已经脱贫的农村家庭再次返贫，因此，医疗保险对农民的重要性也就显得尤为重要。最后，对比城市低收入者来说，农村的低收入群体由于客观环境与自身因素的限制，通常缺乏增收创收的途径，人数也相对较多，并且往往处于绝对贫困的状态，所以最低生活保障制度对维持农村低收入群体的基本生活以及维护农村社会的稳定具有举足轻重的作用。综合考虑以上几个方面可以看出，中国现阶段农村社会保障制度的建设必须以农村养老保险、农村医疗保险、农村最低生活保障制度三大内容为核心，因为这三大部分是现阶段中国农村社会保障体系里面最欠缺的，也是农民最迫切需求的，集中资金和精力重点主攻这三大领域就是“好钢用到刀刃上”，会取得立竿见影的效果。

至于社会福利等较高层次的社会保障内容，需要等到时机成熟的时候再逐步纳入农村社会保障体系的范畴。一方面，高层次的社会保障内容往往需要大笔的资金投入，是一个“烧钱”的领域，如前所述，中国农村社会保障体系的历史欠债问题很多，所以在很长一段时期之内中国对农村社会保障领域的资金投入是一种弥补性的“还债”，因此现阶段中国政府对农村社会保障的“净投入”依旧比较少，只能提供最重要、最急需的保障内容。另一方面，高层次的社会保障项目不仅花钱较多，而且对保障项目的综合管理水平要求也比较高，而中国农村社会保障制度的建设还处在探索和试验阶段，如果所有的保障项目齐头并进，不仅会降低政府的宏观社会保障管理水平，而且会承担较大的风险。因此，综合考虑这两方面的因素，中国农村社会保障制度在保障项目的选择上是要有明显的先后顺序的，必须依据“前简单，后复杂；先低级，再高级”的发展路径，这样做不仅能保证农村社会保障资金的使用效率，而且能提高农村社会保障制度实施的实际效果。

（三）在农村社会保障的实施对象选择上要分批推进，先易后难

中国现阶段的农村社会保障制度建设不仅在保障项目的选择方面有着先后顺序，而且在保障对象的遴选方面也不是同步进行的。由于农村地区从业人员的工作性质多种多样，既有传统的纯粹务农人员，也有半工半农性质的农民工，更有已实际脱离农业生产领域的个体户和工商业者，这些不同工作性质的农村居民的生活来源不同，对农村社会保障项目的需求紧迫程度也有所不同，因此要分批将他们纳入农村社会保障体系的覆盖范畴。一般来说，应先将农村地区的农民工、个体户、工商业者等已部分或全部脱离农业生产领域，收入水平相对较高的农村居民作为农村社会保障制度的实施对象，因为这部分人缴费能力较强，同时参保的积极性也比较高。而作为农村人口构成主体的纯粹务农人员因为人数众多，收入较低，同时对农村社会保障制度的认知度和热情也比较低，因此只能在后期逐步分批纳入农村社会保障体系的覆盖范畴。这样做就不会在短时间内造成巨大的财政压力，对农村社会保障的管理难度也较低，有利于中国农村社会保障制度的可持续发展。