公共政策评估研究综述

摘要:政策评估是政策运行过程这一有机链条中的重要一环,对于改进政策制定系统,克服政策运行中的弊端和障碍,提高政策水平具有深远的意义。但是长期以来人们对这一环节的重视不够,通过对政策评估的研究,以其提高大家对政策评估重要性的认识。

Abstract: Public policy evaluation is an important link of the operation process of policy, it has far-reaching significance to improve the policy making, overcome the disadvantages and operation policy, improve the level of policy barriers. However, for a long time people didn’t pay attention to it, through the study of public policy evaluation,people will brought it to forfront.

关键词:公共政策评估 评估模式 评估模型

Key Words: Public policy evaluation Evaluation profile Evaluation model

作者简介:马博涛(1982―),男,河南项城人,助教,硕士研究生,研究方向公共政策与管理研究。

公共政策评估是公共政策制定过程中具有重要意义的一个环节,也是政策运行科学化的重要保障。通过政策评估,人们能够对公共政策目标的实现程度、公共政策的执行效果作出全面评价,判断政策的基本走向,从而决定一项政策是应该继续还是调整、替代、分解还是合并。

一、公共政策评估的内涵

政策评估也称政策评价,包括政策的事前评估、执行评估、事后评估三种类型[1]。但目前部分国外学者将政策的事前评估归入政策分析的范畴,而狭义的政策评估则专指事后评估[2]。

按照德国学者Wollmann的观点,政策评估作为一种分析工具,首要的任务就是为评价政策绩效提供政策过程和结果的信息。同时,政策评估又是政策循环中一个重要的阶段,它需要将这样的信息回馈给政政策制定过程[3]。以色列学者Nachmias的定义最能代表“理性主义政策评估”的基本前提。他认为,政策评估是对政策和公共项目是否实现预期目标的客观性、系统性、经验性检验[4]。

根据国内外学者的研究,政策评估可归结为:检验政策的效果、效益和效率的基本途径;决定政策修正、调整、继续或终止的重要依据;有效配置资源的基础;是开始新的政策运行的必要前提;决策科学化、民主化的必由之路。

二、公共政策评估的模式

公共政策是用来解决错综复杂的政策问题的,由于政策的广泛性以及人们关注政策的角度差异,政策评估的类型也呈现出多样化的特点。国内外学者关于政策评估的分类表现为两大趋势:一是政策评估应分为三类,即:正式评估和非正式评估;内部评估和外部评估;事前评估、执行评估和事后评估。二是赞同从政策影响的角度对政策评估作诸如效益、效率、效果等方面的分类。

对于政策评估的模式的划分,学者们也众口不一。Guba与Lincoln (1989)曾指出,20世纪70年代以前,政策评估的范式经历了三个阶段的变迁。第一阶段:测量取向模式(Measurement Model)。兴起于20世纪初期,主要受到两个趋势影响。首先是社会科学行为主义的兴起,重视量化研究方法,其次是企业科学管理运动对于测验行为的激发。测量评估是近代政策评估概念的开端,Guba与Lincoln将其定位为第一代评估,其特点是参与评估者扮演技术性的角色,必须熟悉各种测量工具,以便测量任何所需要调查的变项[5]。第二阶段:目标取向模式(Goal-oriented Model)。由Tyler提出,认为评估是检测目标与行为表现之间一致性的过程,评估意义在于比较期待结果和实际结果间的差异性[6]。这种模式融入了回馈的概念,强调以行为词汇拟定目标的必要性,并作为评估的起点,其结果所得到的信息又进一步当作政策目标修正依据,重新拟定新的评估计划。同时,该模型以是否达成特定政策目标作为是否成功的依据,重视结果与目标间内在比较,而不是与控制组或其它政策议题成败的外在比较[7]。第三阶段:决策导向模式(Decision-Oriented Model)。由Stufflebean提出,他认为政策评估者在规划评估时必须制定决策的需求,预想各决策点所需的信息,设计搜集信息的方法,包括决策性质,参与人员,备选方案、决策时点与判别标准等,减低决策时因为信息不足造成的不确定性。同时,在不同的政策阶段,政策方案可能会因为外在变项的干扰而导致预期结果的变更,评估者必须考虑不同情境下需求的信息,因此也必须把方案的生命期纳入评估过程[8]。

而由Campbell与Stanley提出的第四阶段即实验模式(ExperimentalModel),也称为“影响评估”。主要指的是在政策评估中,借用实验科学的控制实验方法,通过实验设计观察政策方案与执行结果之间的因果关系,以统计方式测量两者间的相关性或政策方案的“净效果”,以确定执行结果与政策方案间具有高度的因果关系,而不受外来干扰变项或方案设计误差的影响[9]。

从科学的角度看,实验室观察是相当理性的方法,因为它可以重复操作实验变量,并且得到精确可观的结果,但是它仍然有许多缺陷: (1)需求特性,被实验者一旦知道他是被实验的对象,就会影响到他(她)对政策的认知态度; (2)实验者误差,实验者本身的情绪与主观判断也容易影响实验的进行; (3)测量工具的人为化,测量工具受到人为的控制,使得结构往往缺乏效度。

第五阶段:执行评估模式( Implement Evaluation Model),由Rossi与Freeman提出,他们认为政策评估应集中于政策执行过程中的内部动态,了解政策间如何配合,来达成预期的政策目标。这种模式可以分为过程评估与结果评估两种类型。前者是对执行中的政策实施评估,焦点在于政策提供服务的手段,检查可能影响执行达成原定目标的因素,并找出存在问题;后者是评估政策执行完成后的结果,即先设定评估指标,再运用政策评估标准来测量政策或方案执行的结果[10]。

总体来说,前三代的政策评估比较倾向于方法论上的实证论,偏重定量化研究,这往往导致以下三个问题: (1)过度倾向管理主义; (2)无法调和价值的多元主义; (3)过份强调量化方法。帕顿(Patton)在批评实证论的评估模式时曾指出,政策评估应该满足效用性、可行性、适当性与精确性等四大标准,而实证评估理论过于强调技术精良与方法论上的严谨,可能会产生评估效用的危机[11]。因此, 20世纪70年代后,为了修正以往过分重视实证评估的缺陷,政策评估范式迈入了“第四代”,开始注重定性的评估途径。李德国、蔡晶晶(2006)等人认为,政策评估的范式正从实证本位向规范本位转变。

三、公共政策评估模型

国内学者王瑞祥(2003)在前人研究基础上,把主要政策评估模型分为:(1)目标获取模型。目标获取模式就是将政策目标作为评估时所持的唯一标准,这种方法需要做出两个判断:政策是否在目标领域内取得了预期的结果;所观察的结果是否该政策作用的产物。(2)侧面影响模型。该模型强调对政策预料不到的结果进行考察,特别是“非预期的侧面影响”要尽可能地评价;对于无法评价的侧面影响,可以列举出来,留给决策者或者用户自行评价。(3)自由评估模型。该模型是让评估者在没有任何目标约束的条件下开展评估,全面考察政策实施带来的各种影响。(4)综合评估模型。综合评估模型要求把政策的前期准备、落实、取得的成果三个阶段都纳入评估范围。(5)用户导向模型。用户导向型模型是从政策接受者角度进行评估的模型。这里的“用户导向”是“政策用户”导向,而不是“报告用户”导向。(6)相关利益人模型。该模型是在“用户导向模型”的基础发展起来的,其运作程序和用户导向模型非常相似。该模型的难点和重点是对相关利益人的确定,以及相关利益人需求、关注点等准确把握。

在我国,由于政策评估发展的历史短暂,政策评估事业尚处于起步阶段。加强和推进我国的政策评估事业需要专家学者和社会各相关部门广泛支持,在实践中不断探索。

参考文献:

[1] 陈振明. 政策科学[M] . 北京:中国人民大学出版社,1998.

[2] Vedung E.Public policy and program evaluation[M].New Bruswick(U.S.A)and London(U.K):Transaction Publishers,1997.

[3] H. Wollmann. Evaluation in Public Sector Reform. Cheltenham: Edward Elgar, 2003.

[4] D. Nachmias.Public Policy Evaluation: Approaches and Methods. N. Y.: St. Martin’s Press, 1979.]

[5] E.G.Guba,Y.S.Lincoln, Fourth Generation Evaluation, Newbury Park.: Sage Publications.1989.pp.22-48;翁兴

[6] 利、施能杰、官有垣、郑丽娇:《公共政策》,国立空中大学(台湾)1999年,第442-445页。

[7] Tyler R.W. A Rationale for Program Evaluation [M] //MADA-USG F, et al. Evaluation Models: Viewpoints on Educational and Human Service Evaluation. Boston: Kluwer-Nijhoff Publishing, 1983: 67-76

[8] Stecher B.M , Davisw A. How to Focus an Evaluation [M].C.A.: Sage, 1987: 27-28

[9] Stufflebeam The CIPP Model for Program Evaluation[M]. Boston: Kluwer-Njhoff Publishing, 1983: 117-141

[10] Campelld.T , Stanley. J.C. Experimental And Quasi-Experimental Designs for Research [M]. Boston: Houghton Mifflin Company, 1963.

[11] Rossiph & Freemanh.E. Policy Evaluation: a systematic approach [M]. C.A.: Sage.1993: 164.