县域基础教育政策执行:自主模式与竞争模式

摘要：分析不同教育组织在县域基础教育政策执行中的关系和功能发现：适用于资源统一分配型政策执行的自主模式呈直线型执行架构，以学校普遍发展为取向；适用于资源重点分配型政策执行的竞争模式呈网络型执行架构，以区域教育战略性整体发展为取向。二者均兼具三代执行途径的某些特点：上级决策在下级执行中发挥重要作用；基层组织执行备受重视；执行过程是政策不断修订和重构的过程，也是教育组织间连续不断的互动过程。

关键词：县域；基础教育政策执行；自主模式；竞争模式

中图分类号：G526.22 文献标识码：A 文章编号：1004―9142（2013）03―0129―07

教育政策执行涉及不同的教育组织，从组织的角度探讨政策执行一直是政策执行模式研究的主要方式之一。例如，美国政策学者埃尔默（Richard F.Elmore）认为组织的知识是政策执行过程研究的基础；美国行政管理学者门泽尔（Donald C.Menzel）则采用组织理论分析工具，构建了政策执行的组织间模型，认为执行的成功不但依赖于组织自身的选择，还依赖于其他组织的选择。从这个角度看，中国县域基础教育政策执行涉及的核心组织是县域教育行政部门和学校两类教育组织，这里的县域是指直接管理中小学的区、县行政组织所管辖的范围，例如直辖市所辖的区、县，省属县等。如何有效协调它们之间的关系，充分发挥其作用，是研究县域基础教育政策执行的重要关注领域。这两类教育组织的协调主要包含县域教育行政部门与学校之间上下级教育组织和学校与学校之间同级教育组织的协调。而针对不同类型的基础教育政策，教育组织之间的关系和教育组织发挥的作用呈现出不同特点。从资源分配的角度划分，中国基础教育政策可以分为资源统一分配型和资源重点分配型两类教育政策。资源统一分配指资源平均或者依据一定标准分配给所有学校，资源重点分配指资源依据一定标准或者准则，只分配给部分学校；这里的资源可以指某种权力、荣誉、经费、特殊政策、特殊项目等。不同的政策类型在一定程度上决定了执行模式的不同。

本文将以中国县域基础教育政策执行的实际情况为依据，通过探讨不同类型基础教育政策执行中两类教育组织之间的关系以及其各自的功能，分析中国县域不同类型基础教育政策执行的两种相应的协调模式：自主模式和竞争模式。模式是对实际状况的一种抽象，是一种概念工具，具有对客观现象概念化、进行分类和启发思考的作用。自主模式是对资源统一分配型的县域基础教育政策执行的描述，竞争模式则是对资源重点分配型的县域基础教育政策执行的描述，其主体均是县域教育行政部门和学校两类教育组织。

一、自主模式

自主模式有两个特点，一是要求所有学校参与执行，并且允许学校拥有充分的自主执行权，当然，这种自主执行权不是指学校脱离县域教育行政组织领导或者教育政策的要求而拥有某种特许权，而是指在政策要求的范围内，在接受县域教育行政组织的监督之下，保证学校稳定发展的条件下，自主执行教育政策；二是由于资源平均或者依据统一标准分配，学校之间不必为争夺资源而竞争。例如中国人力资源社会保障部、财政部和教育部联合的《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》规定，义务教育学校自2009年1月1日起开始实行绩效工资，该政策依据同样的标准把奖励性绩效工资分配给县域内所有义务教育学校。再如，在全国中小学推行的第八次基础教育新课程改革中，在教学方式和学习方式的改革方面，每所学校都被授予均等的机会和权利依据国家课程标准展开教与学的探索。

（一）自主模式中教育组织的功能

在自主模式中，县域教育行政组织的核心任务是授权学校采取适合自身发展的执行方案，给学校提供充足的自主空间，这种自主空间不同于美国特许学校的自主空间，并不意味着教育行政组织对学校不管不问，只看最后绩效，而是在执行过程中不断获取学校执行信息的反馈，展开对学校执行情况的检查，并根据学校反馈和执行情况适时进行县域教育政策的调整。授权过程主要有三个步骤：第一步是召集学校校长会议以广泛宣传教育政策，会议的召集次数可以视情况而定；通过小型会议、个别交谈或者书面报告收集学校相关信息。第二步是根据所获相关信息拟定并下达正式的教育政策执行文件，一般规定出执行的时间、基本原则和大致框架。第三步是要求学校根据执行文件拟定各自的执行方案。在授权过程中，县域教育行政组织具有绝对的权威，学校没有选择是否接受的权利，也没有讨价还价的自由，只有接受授权执行政策的义务。县域教育行政组织获取反馈或者展开检查主要通过会议汇报的形式进行，有时也会通过学校执行方案的定期调整并上呈县域教育行政组织审议而进行，例如义务教育学校绩效工资政策执行中，一些县域教育行政组织要求每学期的执行方案都要上交备案，奖励性绩效工资的具体分配方案更要由全体教职员工分别签字后上交备案。而反馈信息的获取和执行情况检查的结果为县域教育政策的进一步调整奠定了基础。

学校的自主空间表现在：学校虽然并非和县域教育行政组织具有同等的地位，但是由于得到授权，可以依据县域教育行政组织规定的基本原则，在自己管辖的范围内自主拟定并执行方案，根据实际情况而在执行的速度、程度等方面自主行动。学校执行的自主空间以专业能力和实际情况为焦点，学校领导和教师以自己的专业知识和经验确定政策执行过程的先后顺序和执行力度，例如在新课程政策执行中，师资力量雄厚的学校在一开始就开设了充足的选修课，而师资力量相对薄弱的学校开设选修课则需要逐渐进行。学校权利表现为在执行手段和方式上具有较大的选择权，该权利来自于学校执行者本身所固有的教育教学实践的专业权利和学校必须依据自身实际情况自主决定执行方式的自利。在这里，学校的核心目标是促进每一个学生的良好发展，这同时也是教育政策执行的根本目的，执行只是达到学校核心目标的手段。

（二）自主模式中教育组织间的关系

在教育组织之间的纵向关系上，一般情况下，县域教育行政组织依据中央和省级教育政策制定具体的县域教育政策，学校负责执行县域教育政策，即在权力划分上，教育行政组织和学校之间存在政策制定与执行的关系；教育行政组织与学校之间往往拥有一套彼此相互分享的价值信仰和相同或相近的政策立场，例如在新课程政策执行过程中随着执行进展均在很大程度上认同新课程理念；在协调方式上，教育行政组织不仅仅依靠命令，而更加需要给予学校自主执行权，与学校达成政策执行的共识，促使政策执行顺利进展。例如，在新课程政策执行的启动阶段，县域教育行政组织通过大力宣传和组织各种活动要求并帮助学校开始执行，但是诸如教学方式改革、新课程目标的最终实现需要学校根据学生实际情况自主探索，不可能由县域教育行政组织对课堂教学做出具体的操作性规定而统一命令。

从教育组织的横向关系看，在学校与学校之间，虽然因为学校的类型、师资队伍、生源等存在不同特点，学校采用的教育政策执行方式不同，但是每所学校执行教育政策的目标相同，都是按照政策要求促进学生发展和学校自身发展。在执行过程中，为了相互学习，学校之间形成了目标一致下的自主的多元互动关系。互动形式有两种，一是实质性的合作，二是交流。合作可能是学校之间的自主行为，例如两所学校通过“结对子”或者形成“手拉手学校”等方式，形成合作关系，在两所学校都能接受的范围内进行资源共享；也可能是县域教育行政组织的安排，例如有的区县形成不同类型的教育集团，经过专家论证，在设备、师资等方面实现资源共享。交流可能是学校自主组织的与县域内外兄弟学校之间的经验交流，也可能是学校邀请项目专家对学校的指引和经验传播。合作和交流并不必然造成执行的模仿，学校可以根据自己的实际情况吸收兄弟学校的可取做法，形成自己的特色。基于此，学校之间出现多元互动与特色纷呈的局面。这种互动形成的原因主要不是产生于县域教育行政组织的直接命令，即使成立教育集团的决定也不是教育行政组织一厢情愿的结果，而是在教育行政组织充分征求学校意见、给予学校充分选择权的基础上做出的决定。

自主模式的优点是能够充分发挥学校的作用，使执行符合学校需要；但是其缺点也显而易见。由于自主执行，相对薄弱的学校在执行过程中如果没有得到及时的帮助，就容易形成执行的短板，不利于政策目标的顺利达成。因而自主模式中相对薄弱的学校还需要借助县域教育行政组织给予外力支持。

二、竞争模式

竞争模式的特点表现为，由于资源有限，不可能给予每个学校均等的资源，一般只有符合政策标准要求的学校有资格参与资源分配，这些学校之间为争夺资源而存在激烈竞争，决策是竞争与妥协的结果。例如在2001年国务院的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（国发[2001]21号）中指出“各地要建设一批实施素质教育的示范性普通高中”，之后，各地开始陆续制定具体的高中示范校政策，分批授予一些高中示范校荣誉。在该政策执行中，由于能够成为示范校的学校名额有限，因此在条件相近的学校中，哪所学校能够成为示范校就很难取舍，学校之间往往竞争激烈。

（一）竞争模式中教育组织的功能

在竞争模式中，县域教育行政组织的核心任务是依据一定准则、通过调解做出最终决策，把有限的资源重点分配给合适的学校。这种决策有两种方式，一是通过正式的、公开的程序进行。县域教育行政组织先公布政策，然后学校之间依据正式程序公开竞争。学校主动向县域教育行政组织表达诉求，学校之间竞争压力大。教育行政组织的主要任务是设定学校竞争的游戏规则，进行专家论证、评估，审慎衡量不同学校的立场与意见，安排与平衡学校的利益，与那些有影响力的学校协商出共同接受的意见。政策决策的结果源于县域教育行政组织和学校之间达成相对目标。二是不通过正式的、公开的竞争程序，没有明文规定的政策条文，参与资源分配的只有极个别学校，哪所学校能够参与分配可能是学校主动行为的结果，也可能是县域教育行政组织主动行为的结果。例如个别学校主动申请校舍加固项目，再如县域教育行政组织自主决定在个别学校开展某项试验。县域经费是固定、有限的，某个学校申请到项目或者参与试验，就意味着其他学校申请到项目或者参与试验的机率减低或者机会丢失，因此这种方式也存在对资源的争夺和潜在的冲突问题。县域教育行政组织的作用是通过给予一些学校不同的荣誉、称号、经费、项目、特殊政策等决策，在全区县范围内鼓励创新、激发潜能、查漏补缺等，以促进整个区县教育的全面发展。

对于学校执行者而言，教育政策执行不仅是一种主动行为，更是一种能动行为，是反映学校偏好和为竞争资源而相互竞争、冲突与妥协的过程。这种能动行为表现在两个方面：第一，参与竞争的学校不仅希望在某些方面得到教育行政组织的特殊授权或者其他特殊资源的支持，而且取得了一种与县域教育行政组织共同商定教育政策方案的地位，可以就政策方案与决策者共同拟定。第二，参与竞争的学校不但有能力形成自己赞同的政策方案，而且拥有一定的渠道和方式把赞同的政策方案呈现给县域教育行政组织，将自身目标放在首要地位，在自我行动与他人行动中作出判断，围绕对资源的获得而展开与县域教育行政组织的谈判和与条件相当学校之间的竞争。这个冲突和妥协过程有两个特点：一是冲突和妥协总是随着时问的推移在不断进行，无法达到绝对平衡和稳定，此消彼长，在某个时间段内，一些学校获得较多资源，在另一个时间段内，其他学校则可能获得较多资源。二是学校之间的妥协并不一定能够使冲突消失，使各方完全接受通过妥协形成的方案，但是妥协的结果能够使冲突各方同意调适彼此的行为，达成资源重点分配的目的。在这里，学校拥有竞争的权利，通过相互竞争而获得资源，但是竞争的结果并不能完全由自身决定。

（二）竞争模式中教育组织间的关系

在教育组织的纵向关系方面，虽然部分学校的主动争取对于决策的最终确定起着重要作用，但是县域教育行政组织拥有最后的决策权。教育行政组织和学校之间拥有共同的价值信仰，都希望办好教育，但是不一定有相同的政策立场，例如在示范校名额有限的情况下，对于相互竞争的不同学校中哪所学校更优秀，县域教育行政组织和学校的相关人员之间并不总是有同样的看法和观点。在协调方式上，对于有争议的资源分配，县域教育行政组织与不同学校之间需要相互妥协才能解决意见分歧和冲突。

从教育组织的横向关系看，不同的学校对于县域教育行政组织决策的影响力不同，学校之间在教育行政组织的资源重点配置中，为获取较多利益，往往形成或明或暗的竞争关系。竞争形式有两种，一是长期竞争，即为了追求长远的资源获得目标，长期致力于增强学校的师资力量和改进学校管理制度，而暗自展开与其他学校的优势竞争，最终使自身实力远远超过竞争方。例如，随着“重点”学校的取消和示范校建设，原来的部分非重点学校通过努力，已经成为目前的示范校。二是届时竞争，即在某次争取获得资源的过程中，学校通过突出自身的优势，发现并指出竞争方的问题和不足，使自己占据领先地位。这两种形式的共同点在于，学校的竞争行动都是执行者企图追求相互冲突目标的策略性行动，竞争结果是不同学校相互竞争的均衡结果，这种均衡主要来自于学校之间的相对影响力，区别在于，第一种资源分配方案的形成主要是学校之间长期竞争的结果，第二种则是短时间内县域教育组织各方冲突的妥协结果。这种竞争或者妥协的结果既源于学校的能动行为，又源于县域教育行政组织的最终决策，是县域教育行政组织和学校共同行动的结果。

竞争模式的优点是激发学校之间的竞争，通过竞争增强县域整体教育发展效果；其缺点是，由于只有部分学校参与资源竞争，获得资源，容易造成学校之间的差距拉大，不利于基础教育的均衡发展。因此在竞争模式中，县域教育行政组织往往给予每个学校参与竞争的机会，只不过机会不是一次性给予，而是分批分期给予，从短时间段看，似乎是给予了某些学校优厚待遇，但是从长时间段看，每个学校都有均等的发展机会，是一个动态变化的过程。

三、两种协调模式特征的比较分析

两种协调模式分属对两种类型教育政策的协调模式，因而存在明显的区别，但同时也同属于对县域基础教育政策执行的协调模式，因而必然存在共同特征。

（一）两种协调模式的区别

两种协调模式在执行架构和执行取向上都存在区别。如下表所示：

第一，两种协调模式在执行架构上存在区别，资源统一分配型政策采用的自主模式运用了直线型架构，而资源重点分配型政策采用的竞争模式则运用了网络型架构。如图1和图2所示：

这两种模式并不存在对立关系，本文只是依据教育政策的类型，从县域教育组织功能和县域教育组织之间关系的角度，抽象出两种执行模式，并不排除从其他角度研究抽象出其他模式，例如介于自主模式和竞争模式之间的模式，即同时兼具自主模式和竞争模式某些特征的模式。

在直线型架构中，县域教育行政组织与学校的关系属直线型，呈县域教育行政组织对学校的授权关系、学校可以自主执行的形态，县域教育行政组织制定政策，学校执行政策。沟通采用上传下达和直线反馈的形式，上下级组织之间通过宣传与交流形成共同的政策立场。学校之间形成多元互动的合作与交流关系，目标一致，通过达成共识采取一致的行动，执行进展是学校自主行为的结果。其重心在于县域教育行政组织授权学校充足的自主空间和自由裁量权，学校能否根据自身的专业能力和实际情况充分发挥自身的专业权利和自利，是执行成败的关键。在网络架构中，县域教育行政组织与相关学校的关系属网络型。县域教育行政组织和不同学校相互关注各方信息，信息呈不规则流动状态，并均可以采取主动行为。县域教育行政组织和不同学校之间的政策立场可能相同，也可能不同。学校之间为争夺资源展开竞争，目标冲突，行动各异。决策是县域教育行政组织调解学校冲突、平衡不同学校利益和与不同学校之间相互妥协的过程。在决策过程中，学校的主动行为是一种能动行为，学校之间相互竞争、产生冲突，并最后妥协。其重心在于县域教育行政组织能否高瞻远瞩、做出正确的决策。

第二，两种协调模式在执行取向上存在区别。自主模式以学校普遍发展为取向，认为学校基层执行者是政策成败的关键，执行的重心在学校，有效的政策执行取决于基层学校的共识、投入度和自，而非阶层结构的指挥命令系统，因而县域基础教育政策执行必须充分考量学校的需求、意志、立场和态度，政策执行是一种自主行为，而不是简单地履行任务。主张从学校基层的实际情况出发推进政策执行，不同类型学校所处的地理位置不同、学校规模不一样、学校的社会环境存在差异、师资特征各异、生源有别，执行过程不可能采用统一步调或者统一方式，应当允许不同类型的学校采用多样的方式去实现目标，并认同学校行动者之间的互动。竞争模式以县域教育战略性整体发展为取向，认为有效的基础教育政策执行取决于县域教育行政组织站在全局高度的有效决策，尽管学校拥有能动行为，但是执行的重心在县域教育行政组织，阶层结构的指挥命令系统起着重要作用。县域教育行政组织站在区县教育整体发展，诸如教育发展方向、重点、薄弱环节等的角度，而不是单个学校发展的角度去审视基础教育发展。虽然县域教育行政组织会考量学校的需求、意志、立场和态度，但是并没有给予每个学校相同的自，而是给予不同学校如在经费、权力、特殊政策等方面不同的资源和不同的自由裁量权，希望通过学校之间的竞争促进县域教育整体发展。

（二）两种协调模式的共同特征

从教育政策执行组织的视角分析两种协调模式，其共同点也显而易见。在政策执行研究经历了“自上而下”、“自下而上”和“政策/行动连续性”三代途径之后，目前的基础教育政策执行模式并没有集中体现为某种单一的途径，而是分别具有其中的某些特色。两种模式都具有“自上而下”的某些特点，上级的决策依然在下级执行中发挥重要作用；同时含有“自下而上”的特点，重视了基层组织的地位和作用；体现了第三代执行途径的内涵，政策的不断修订和重构，以及教育组织之间连续不断的互动，使执行更为关注实际进展和不同利益相关者的利益诉求。

首先，县域教育行政组织的决策在两种协调模式中均发挥着重要作用。决策包含执行中的制度、政策要求和具体规范，引导并协调着学校的执行行动，在一定程度上限制了学校行动的选择范围，增添了行动的稳定性和可预见性，也为政策执行的成效检查提供了依据。县域教育行政组织虽然在对学校的宣传或者协商的过程中，常常需要考量学校的需求、态度和立场，建构出彼此都能认同的执行架构，表现出妥协的一面，但是决策一旦成文，正式的决策便加强了县域教育行政组织对于学校执行教育政策的刚性要求，即使决策内容会在执行一段时间后进行调整，但是调整必须以先期的政策要求为基础，并结合执行的实际情况进行。这种决策以正式的、规范的格式印制、发放，本身就体现出一种带有强制性的权威，表明了县域教育行政组织在整个执行过程中相对于学校而言较高的地位和权力。虽然学校执行过程中有时会出现利益博弈，有时走形式而不重实质，但是决策至少在一定程度上会影响学校执行者的认识、态度和行动。

第二，这两种执行的协调模式均具有“自下而上”模式的特征，强调基层的作用，以基层执行者为出发点，认为基层掌握具体情况，并且有能力决定政策执行的速度和力度，应该给予其适当的自或者竞争权，使他们能够根据实际情况，利用专业知识，促进教育政策的顺利执行。在自主模式中，虽然县域教育行政组织制定了政策执行的基本原则和大致框架，但是最终的执行成败决定于学校执行者，执行方案和执行方式完全由学校决定。在竞争模式中，虽然县域教育行政组织是最终的决策者，但是学校的能动行为也在一定程度上影响着决策，有时县域教育行政组织的决策不得不是与学校妥协的结果。

第三，两种协调模式都强调在教育政策执行过程中，教育组织必须面对过去已经执行的结果，立足执行现实中不断出现的问题，因而政策执行方案需要不断修订，不断重构。正如美国学者麦克拉夫林（Milbrey Wallin McLarghlin）所研究的那样，政策执行是一个相互调适的过程，政策执行者的目标与手段富有弹性，可因环境因素或受影响者需求和观点的改变而变化。自主模式中学校执行方案会依据自身的利益和现实条件而各有不同，而且随着时间推移和意见分歧的产生与化解，方案被不断修订和调整；在竞争模式中，随着不同学校竞争策略的改进和竞争优势的强弱转变，资源分配格局被不断重新洗牌，均衡状态总是被不断打破，旧的政策总是被新政策所覆盖。政策重构的过程也是教育政策执行组织之间互动的过程，这种互动在自主模式中表现为县域教育行政组织的授权和学校之间的多元合作，在竞争模式中表现为县域教育行政组织的协调与最终决策和学校之间重复进行的竞争与妥协。