完善农地股份合作制的构想

农地股份合作制是指农地承包方自愿联合起来，用土地承包经营权入股，农民全部或者部分放弃土地经营，由集体经济组织或者专业的土地经营者统一支配土地从事农业合作生产，农民分享土地股权收益的经营制度。农地股份合作制是在实践中探索出的一种土地流转方式，一种以价值形态的股份代替实物形态的土地进行农地流转的制度安排，因而又是一种土地流转、配置制度的探索。农地股份合作制下，农民依然拥有家庭联产承包基础上的土地承包经营权，农民在土地实物上的土地承包经营权并未发生变化，在农地所有权和承包经营权“两权分离”的基础上，实现了农地承包权和经营权分离。

农地股份合作制在我国的发展现状

农地股份合作制最早起源于1992年的广东南海宝安等地，由一些基层干部和农民提出并加以实践。随后在广东、福建、江苏等沿海省市发展迅速，并初具规模。近几年，随着农业结构调整步伐加快，土地规模经营制度不断改革，农地股份合作制在我国沿海发达地区及很多大城市郊区拓展开来。例如：随着北京市城市化进程的加快，郊区县“撤村建居”过程中推行了农村社区股份合作制，目前这项改革在京郊农村进行了有益的尝试；其他形式的农地股份制在山东、安徽等地均有所发展，黑龙江的部分地区也在逐步试验这种制度。

农地股份合作制的发展，展现出了许多制度优势：农地股份合作制引入了股份制的权力制衡机制，实现了以市场为导向配置农地资源，实现了集体资产所有权的人格化，有助于推动城镇化进程，是实现农业规模化经营的需求。

目前，按土地经营内容和股权设置的不同，土地股份合作制主要有两种模式：一种是内股外租型土地股份合作组织，原则上入股土地不作价，土地入股经合作组织整合后，统一对外公开招租，所得租金收益按农户入股土地份额进行分配。这种形式操作较为简便，政策矛盾小，风险小，能够保证农民的长期、稳定收益，实施空间大，发展势头较好，在农地股份合作中占据了主要地位。第二种是参股型土地股份合作社，一般以土地折价入股为主，吸纳资金、技术参股经营。分配一般实行保底分配与见利分红两段结算，先是确定一个保底分配基数，减少农民入股风险，再按合作组织实现的利润(扣除保底分配额)进行股份分红。这种形式经营收益受各种不确定因素的影响较大，实践中采用的较少。

建立农地股份合作制中存在的问题

农地股份合作制是为完善家庭联产承包责任制所作出的创新和探索，通过将农地的经营权与使用权相分离，把农地经营权作价为股份参与农村合作化进程，以求解决家庭联产承包责任制下集体产权不明、土地流转困难、经营权分配不均等诸多问题，并提高土地生产率，优化利用结构，促进农业规模化经营，扩大农业融资渠道，提升农业合作组织运行效率。但作为一种新型制度探索，该制度在实施过程中存在诸多问题，需进行深入的分析。

(一)存在违背农民自愿原则的现象

农业作为农民的第一职业，一旦他们放弃了在自己的土地上耕作，虽然他们成为农地股份合作制的股东，可以依身份取得股利，却不像手中拥有土地那样具体。农民对于农地股份合作制的制度安排认可程度小，对此仍具有疑忌。但部分地区不是对农民进行政策引导，而是在村委会、社区组织的统一调度下，以行政干预代替农民的自愿选择，忽视了农民的自愿原则，违反了《农民专业合作社法》中对自愿的最基本要求。

(二)农村社保体系缺失制约农地股份合作制推广

建立农地股份合作制后，随着农业生产效率的提高和规模化、标准化经营的展开，势必造成专门从事农业生产的人口减少，该类人口将转移至二三产业从事生产。但由于我国城市社保尚未将农民工纳入体系，而我国农村社会保障制度刚刚起步，农民社会保障意识淡薄、农村经济发展落后，保障资金筹集渠道单一，运筹资金匮乏，农村社会保障的覆盖面狭窄，保障水平低，农村社会保障立法滞后，管理水平低。在这种情况下，无论土地经营者是否获利，必须保证农民土地股份有一定的收益，这无疑加大了经营者的经营风险，而这一部分资金如何保证，也需要制度的规范。因此，农村社保体系的缺失不利于农地股份合作制的推广。

(三)推广农地股份制缺乏政策及法律支持

农地股份合作制作为一种新生事物，尚处于探索阶段，由于各地经济发展不平衡，对农地股份合作制的认识不同，因此各地的农地股份合作制经济组织在产权、内部组织、分配关系等方面并不十分规范。对股份合作制企业较早进行规定的是1990年2月农业部的《农民股份合作企业暂行规定》，1992年农业部又颁布《关于推行和完善乡镇企业股份合作制的通知》，1997年8月，国家体改委《关于发展城镇股份合作制企业的指导意见》。近年来，除《农民专业合作社法》之外尚无其他专门政策和法规出台，因此在实际推行中出现了大量政策与法律的盲点。例如：农地股份合作组织是否是法人组织，应该不应该设立保底收益，发起人是否应该承担更多的责任等。

(四)经营风险阻碍农地股份合作制推广

农业生产作为易受自然条件、市场供求等外部因素干扰的弱质产业，其经营风险较高。在传统的家庭联产承包责任制下，农民以户为单位进行农业经营，各种风险的冲击被分散到每一个单独的农户，因而农户只需面对自身风险，而不必考虑其他外部风险，众多农户在观念上认为自身经营所面临的风险是“可控的”。农户一旦以农用地入股到合作组织当中，农民在土地实物上的土地承包经营权转变为农地股份合作制中价值形态的股份，农民不再直接拥有土地实物上的权利，甚至不直接参与农业生产经营。股权的保障程度取决于农地股份合作组织的收益水平和股份分红，在自然风险和市场风险的双重作用下，如果农地股份合作组织效益不好，股份分红很低，农民的基本生活保障、就业保障等就会受到侵害。部分农民认为这是“不可控的”，自己无形中“为他人承担风险”，且根据大部分农地股份制合作条款，入股农民不得随意退出或索回自身入股农地，使其更加坚定“一旦合作组织发生经营风险，将严重影响自身生产生活”的信念，因此拒绝投资入股。

在实际中，各地政府该如何推动农地股份合作制的发展?当把农地进行集中之后，对农地进行经营的股份合作组织应该如何定性?农地股份合作组织如何防范风险?对这些问题的规范，无疑影响着农地股份合作制的顺利推行。

推动农地股份制发展需要注意的问题

(一)多数农民以非农业收入作为主要收入来源是发展前提

推行农地股份合作制必须循序渐进，农地股份合作制是适应农村经济

发展、有序推进土地流转的一种制度创新。任何新生事物在其诞生之初，总有它的局限性，需要有一个不断规范、不断完善、不断提高的过程。农地股份合作制是以农地的承包经营权和使用权相分离为基础，而我国农村的情况是人多地少，因此实现这一分离，就要求有多数农民能够摆脱以农业为生的局面，因此这一新生事物最先在经济发达地区的农村出现，是有其必然性的。经济发达地区农村劳动力大量向城镇流动，而农业比较效益差，致使部分地区农地出现撂荒。当农民摆脱了农地的束缚，使用权就必然要求和承包经营权相分离，农地股份制经营就应运而生。我国各地经济发展状况相差较大，所以各省可以选取部分土地使用权流转比例大的地区，结合农业项目试点搞一些农地股份合作组织。因此应当允许试、允许闯，但不能盲目推进，搞一刀切、一轰而起，必须循序渐进、水到渠成，以维护社会稳定。

由于我国农业人口众多，而耕地面积有限，在各地实行土地股份合作制，进行土地规模化经营的过程中，势必会进一步加大我国农村原本就已存在的农民隐性失业问题，导致大量的农民失业。要解决这一问题，就要在农村各级党组织及县乡两级政府的大力领导下，首先是要求使用农地的企业要优先吸纳土地使用权入股的农民，使农村剩余劳动力的一部分转化为农业企业的雇佣工人；其次是组织农村剩余劳动力向非农产业转移，在农村可以组织各种各样的非农产业的专业队，诸如建筑队等；此外还可以通过建立各种技能培训学校，对农村剩余劳动力进行培训，为城市工业企业输入多种多样的熟练工人。

(二)确立农地股份合作组织的特殊法人地位

各地在实行土地股份合作制的过程中，有的是建立股份制企业，有的是建立股份合作公司，有的是建立股份合作社，由于改革的目标定位不清，引发不少矛盾，农民的权益缺乏保障。

中国现行《民法通则》规定了四类法人：企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人，但机关法人依其性质不需要登记，事业单位法人原则上不需要登记。要求必须办理法人登记只是企业法人和社会团体法人两种。因此，中国存在两种法人登记制度：由工商行政管理部门负责办理企业法人登记，由民政部门负责办理社会团体法人登记。农地股份合作组织是合作经济的一种形式，不同于工商法人，也不同于行政事业单位法人，更不同于社团法人，它既承担着发展集体经济、增加农民收入的职能，又承担着社区公共管理的职能。由于目前我国还没有颁布《农地股份合作组织法》，各地在进行农地股份合作制改革时，往往无法可依。

对于这个问题，笔者认为，从企业的角度来看，我国规定的公司只有两类：有限责任公司和股份有限公司，二者都承担有限责任，但是都有最低注册资本额的限制，有限责任公司为3万，股份有限公司为500万。而作为其他的企业形式，例如合伙企业是承担无限责任的组织。但是农地股份合作组织的参加者是农民，保守的经营观念，使大部分农民惧怕风险，也没有能力承担太多的经营风险。为了减少农民的责任，农地股份合作组织应该采用有限责任制。

2007年7月1日实施的《农民专业合作社法》中规定：农民专业合作社成员以其账户内记载的出资额和公积金份额为限对农民专业合作社承担责任，而且没有规定最低出资限额。比照该法的规定，我们应该明确农地股份合作制是合作经济性质，发展方向是建立农地股份合作组织，一般不宜实行公司制。农地股份合作制是在坚持合作制基本原则的基础上，吸收股份制的股权设置、组织治理结构等因素的一种新型合作经济组织，应该通过立法规定其特殊的法人地位。

(三)农地股份合作制必须在制度上确立农民长期、稳定的收益权

由于我国的社会保障体系中，针对农民的社会养老保障制度尚未建立，因此农民的土地承包经营权在一定的程度上，发挥着社会保障的作用。农民交出土地的经营权实行农地股份合作制，其优势在于改变一家一户经营分散、效益低下、抗御各种风险能力差的局面，让农民从合作组织中获得比直接经营更高、更稳定的收益。

目前无论是内股外租型土地股份合作组织，还是参股型土地股份合作社，在制度设计上都以保障农民长期、稳定的收益权为目标，是有其必然性的。首先，做这样的规定是为了让农民有稳定感、保障感，吸引农民的加入。其次，农民的土地承包经营权在一定程度上，发挥着社会保障的作用。因此在国家建立起完善的、覆盖农村的社会保障制度之前，土地仍然要发挥社会保障功能。即使在农民将土地经营权入股之后，在收益的分配上仍然应该体现其保障功能。因此在制度上应该规定，保证农民的保底金在合作组织的经营利润中税前优先支付。

(四)区分发起人和其他农民股东的风险责任

发起人是指最初倡导、筹办农地股份合作组织的带头人，可以是具有完全民事行为能力的公民、从事与农业生产经营活动有关的企业、事业单位、社会团体。在许多农村的经营探索中，农民曾经跟着一些带头人的指挥棒，满怀热情地追随，最终由于市场风险、经营风险或者自然风险，以失败而告终，使农民遭受了经济损失，投资热情受挫。

笔者在调查时了解到：农民希望有人带动他们发展农业生产，但是他们又十分惧怕风险。因此农民在参与农地股份合作组织时，表现出愿意用土地承包经营权入股，但是如果合作项目经营亏损，不愿意承担责任。在目前的农地股份合作经营中，大多数农民尚没有考虑过经营亏损之后，该怎样分担责任。

笔者认为，在内股外租型土地股份制合作模式中，租金的固定性、低风险性迎合了农民的这一需求。在参与型土地股份制合作模式中，应该如何平衡这种利益和风险关系。根据《农村土地承包法》的规定，承包地的所有权和土地用途不得随意变更，因此即便是农民用农地承包经营权入股，农地股份合作组织也不可能用集体所有的农地对合作经营的亏损负责。因此，在用农地承包经营权入股的同时，可以要求发起人必须用一定的货币出资。发起人要对农地股份合作组织产生效益前的亏损负责，其他股东要牺牲农地的保底收益对风险负责。此后从每年的经营利润中提取一定比例的公积金，以备将来弥补经营亏损。这样做既可以增强发起人的责任感，也做到了经营风险的分担。

当然，农地股份合作制的发展还面临着许多其他问题，但是要推动其发展，必须从制度层面上为其扫清障碍，例如农业保险的建立可以降低农业经营的自然风险；完善农地股份合作组织的融资渠道，解决资金困境；政府在税收、财政和政策上的支持等。这些问题都有待政府和有关立法部门的进一步努力。