完善人民调解和法院调解制度,促进两种调解机制的衔接

摘要：本文通过对人民调解制度和法院调解制度的基本理论的阐述，对人民调解和法院调解两种制度的存在问题的梳理，提出完善两种制度的建议以及促进两种制度衔接的具体措施。

关键词：人民调解制度；法院调解制度

一、完善人民调解制度

（一）人民调解制度的含义及特点

（1）人民调解制度的含义。人民调解，是在人民调解委员会的主持下，以国家法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众性自治活动。

（2）人民调解制度的特点。1）人民调解的法律依据已进一步完善。2002年最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，2011年1月1日实施的《人民调解法》明确了人民调解委员会调解达成的具有民事权利义务内容的并有双方当事人签字盖章的调解协议具有民事合同性质，这在很大程度上强化了人民调解的法律效力。2）人民调解组织人员更加专业化和职业化。2002年最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，2011年1月1日实施的《人民调解法》扩大了人民调解组织的范围和形式，现在的调解委员会已从传统的村委会和居委会拓展到乡镇街道、企事业单位和行业、社团组织。此外，人民调解员的素质进一步提高，人民调解组织队伍的结构进一步改善。

（二）完善人民调解制度的几点思考

（1）立法上的完善。2010年8月28日人大常委会通过并于2011年1月日开始实施的《人民调解法》，第一次以法律的形式明确了人民调解协议的效力和司法确认制度，规定了人民调解与其他解决纠纷方式的衔接。不仅使人民调解的法律地位得以提高，而且为新时期人民调解工作提供了全面详细的法律依据和有力的法律保障。

（2）组织机构的完善。完善人民调解制度，首先要明确人民调解委员会与基层人民政府、基层人民法院的关系。基层人民法院对人民调解委员会是业务上的指导关系，不具有行政管理职能。其次，要建立一支高素质的人民调解员队伍。培养一批新一代调解员，使他们具有专业知识和丰富的经验，稳定的心里和良好的修养以及分析和解决问题的能力。

二、完善法院调解制度

（一）法院调解含义及特点

（1）法院调解，是指在民事诉讼过程中，在人民法院审判人员主持下，双方当事人就民事争议通过自愿协商，达成协议的活动和结案方式。它是一种由人民法院审判人员作为第三者介入当事人双方的民事、经济纠纷中，而后通过双方当事人的合意解决纠纷的方式。

（2）法院调解的主要特点。1）法院调解也称诉讼调解。法院调解具有诉讼的性质，是在人民法院审判组织的主持下，依照法定程序进行的，经调解达成的协议具有与生效判决同样的效力。2）法院调解体现了私法自治的精神。法院调解的权威性使双方当事人对该种纠纷解决方式的予以认同。3）法院调解是人民法院结案的一种方式。在我国，经法院调解达成的调解协议一经双方当事人签收即发生法律效力，即产生诉讼终结的法律后果。任何一方当事人均不得对调解协议提出上诉。

（二）法院调解制度在审判实践中存在的问题

（1）强制调解与自愿调解的矛盾使调解自愿原则难以实现。我国现行民事诉讼法第85条规定：“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。”第88条规定：“调解达成协议，必须双方自愿，不得强迫。调解协议的内容不得违反法律规定。”这是调解自愿原则。最高人民法院于2004年9月16日公布的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》（以下简称《调解规则》），明确规定了当事人有决定是否调解的自愿，有决定调解方式的自愿，等等。相对于民事诉讼法，该规定有了较大的突破，但仍不足以保证自愿原则真实、彻底的贯彻和实现。

（2）以调解程序替代审判程序。2003年7月最高人民法院通过的《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第14条有关“应当先行调解”的规定，体现了法院强制调解的精神，《简易程序规定》第14条规定的法院“应当调解”的强制性规定并不与调解的自愿原则相违背。法院主动调解并不违反调解的自愿原则。“应当调解”实质是对“调解”内涵的补充和扩展。

（三）完善法院调解制度的思路

（1）现行调解原则不能动摇。当事人往往是在自行协商或者通过第三者调解失败后才诉诸法院的，此时双方的矛盾冲突已具有相当的程度，他们需要的是专门权威国家机关对其纠纷的裁断，只有法院做出这种权威裁断才最为合适。既然法律赋予了法院调解书有等同于法院判决的效力，产生了既判力，那么这个裁断应当与判决处于同等地位。

（2）重构法院调解格局。我国大多数法院开庭前调解结案数量不多，绝大部分案件进入开庭审理程序，调审程序合二为一，调解不成再行判决。因此，调解程序与审判程序分离很有必要，调是调，判是判，调判分明，互不干扰，互不混同。

三、对两种调解制度比较分析，促进两种调解机制的衔接

（一）两种调解制度的重要区别

（1）人民调解与法院调解等纠纷解决机制首要区别在于人民调解这种方式更能体现对当事人意志的充分尊重。

（2）人民调解不是诉讼的必须程序。民事纠纷发生以后，当事人选择人民调解方式调解解决的，必须出于自愿，必须尊重当事人的诉讼权利。

（二）促进两种调解机制衔接的具体措施

（1）建立就近立案制度。在审判实践中，对于人民调解委员会调解未成的案件，当事人要求诉之法院的，应就近在人民调解委员会所在地的人民法院提，适用简易程序。对于人民调解委员会调解未成的案件，法院应当优先审理与执行，这样才能巩固人民调解委员会的工作成果。当事人的矛盾纠纷经法院做出裁决后，人民调解组织应协助人民法院做好执行或善后工作，防止纠纷的再度出现。

（2）促进两种调解的效力衔接。赋予人民调解协议的确定性、权威性和执行性。凡经法院审查合法的人民调解协议书，即与法院生效判决具有同等的法律效力。可以把人民调解协议书与法院调解书衔接起来，即人民法院可以应当事人的申请，按照一定的法律程序，根据人民调解协议书的内容制作调解书，该调解书即具有法院调解书的法律效力，当事人可以以此申请法院强制执行。

（3）调解程序与诉讼程序的衔接。1）调解委员会出具的调解协议书经人民法院核准后具有强制执行力，如果一方当事人不履行调解协议，对方当事人就可以直接向法院申请强制执行，然后案件则进入诉讼程序。2）由法院委托较为专业的人民调解组织，进行立案前和诉中的调解工作。根据人民调解的结果，法院进行是否继续诉讼或调解的选择。实际上，人民调解委员会的人民调解前置程序不对法院调解产生影响，案件到人民法院之后，人民法院仍然可以对案件进行调解。人民调解诉前前置与法院调解前置并不冲突。