公务消费信息公开困境的实证分析

摘 要：“三公”经费的公开触动了行政成本管理的寒冰，引发了社会的广泛关注，公务消费制度改革问题再次站在了公众的面前。通过从微观层面的研究探讨，旨在使行政机关重视“三公”经费公开，理性面对公开工作中存在的困境，大力推进信息公开工作。

关键词：公务消费；信息公开；制度改革

2011年4月14日，科技部率先公开2011年“三公”经费预算为4018.72万元。成为第一个公布“三公”预算的中央部委。截至2011年8月4日，共计93个部门已公开“三公经费”，仍有外交部、国家安全部、国务院侨务办、国务院港澳事务办、国务院台办、国家煤矿安监局、国家保密局、国家密码管理局、国家语言文字工作委9部门尚未公开“三公经费”。中央部门的公开是为地方作表率，但地方政府的“三公”经费公开却没有跟上步伐。公开阻力大，不愿主动公开成为目前地方政府“三公”经费公开面临的最大的困境。为什么地方“三公”经费公开如此费力和缓滞呢？笔者通过实地调查某市A行政单位来试探讨其存在的问题及其成因。

一、A行政单位公车、公款接待、公费出国相关规定

在访谈中笔者了解到该单位没有专门的“三公”科目的分类，公车、公费出国、公款接待主要是按照我国行政单位会计科目表进行统计的。公款接待、公费出国都属于商品和服务支出这一科目，而车辆购置属于其他资本性支出。公务用车的购置都要向市局打报告，市局批复数量、排量标准和金额后由分局自行购买。公费出国主要是上级领导和部门分配名额，由分局支付费用。公务接待主要是兄弟单位间的相互宴请，根据对方的单位、级别由局长或主管副局长确定标准，大多以定点单位签单的形式结账。

二、困境产生的原因分析

（一）“三公”公开缺乏保障机制

从制度保障方面来看，从2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）开始实施，到财政部于2010年3月1日提出的《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），再到新《保密法》的修订和实施，最后到2011年11月国务院法制办公布的《机关事务管理条例（征求意见稿）》，虽然“三公”经费公开已经进入顶层设计，但目前法制建设依然存在一些不足：一方面，现行的《预算法》中并没有规定中央部门预算公开的实施细则，这就导致地方政府及基层单位缺乏统一的统计口径和具体的指导规则。另一方面，新《保密法》中一些降低要求的内容，对政府的信息公开工作并没有实质性的推进作用。多数行政机关认为“三公”经费是敏感或机密性的内容，因此没有上级的强制性命令，一般不会主动公开。若公开，往往以敷衍的态度，公布一个模糊庞统的数据。

从人员保障机制方面来看，大部分机关单位在政府信息公开方面无专人负责，而多是由其他部门人员兼职这部分工作，负责人员流动性比较大，工作的延续性较低；此外，人员缺乏专业指导，专业知识和工作经验欠缺。

（二）传统官僚文化的制约

王亚南先生曾经在其著作《中国官僚政治研究》中描述了中国官僚政治的三种特性，即延续性；包容性；贯彻性。当下的官员大部分也无法摆脱传统官僚文化的束缚，权之所在，利之所在，官员出于维护自身利益的需要，往往对于各种信息进行保密。所以，当信息公开涉及到财政预决算等比较敏感的信息时，很多都是处于一种停顿的状态，政府对于“工资支出、出国考察支出以及公款接待支出”之类的公开申请回应也十分消极。

（三）政府之间存在权责不明确

由于我国政府与市场及政府之间的权责不明晰，所以即便是政府部门将财政信息进行公开和透明，也无法通过此公开的信息进行政府活动绩效的分析和评价，不足以约束和纠正政府在财政运作方面的不合理。政府职责的不明确，很难使公众所了解和判断政府部门的活动是否在一个可行的框架和空间内进行运作，政府的实际活动范围是否适当及为此提供的资金是否合理等信息，缺乏对政府的活动绩效进行分析和评价，往往会导致较高的监督成本，从而造成对政府缺乏有效的监督。

三、完善公务消费信息公开制度建设的对策建议

（一）修订新《保密法》，明确“三公”经费不属于保密范围

新《保密法》的颁布与实施，进一步提高了我国政府信息公开的力度，但是，新制度经济学的研究表明，制度未必是有效率的，它服务于那些有制定规则的谈判能力的人的利益。当前，许多政府以保密条例为借口，拒绝公开，影响政府信息公开的制度效力。故笔者建议将“三公”经费完全剔除在政府保密范围内，指明“三公”经费不属于保密内容。

（二）建立健全监督制度

“三公”经费公开的目的不仅在于满足社会公众的知情权，更重要的是通过公开，建立一个廉价政府，为社会公众的监督创造更多的途径。因此，笔者认为应建立内部和外部双层的监督体系。

内部监督体系主要依靠内部审计机制。按照国际内部审计师协会的要求，内部审计旨在检查和评价内部控制、组织治理和风险管理。内部审计机制是提高政府部门财务内部控制的重要手段。要将内部审计部门独立于政府其他部门，保证审计人员对“三公”消费的各项数据进行真实、客观、有效的审计监督。

结合中国实际国情，笔者认为外部监督体系可以包括人大代表对预算的监督、外部审计机构的监督以及社会公众的监督三个方面。

就我国目前的情况来看，人大预算监督权在多数情况下都是悬空的，根本起不到监督的作用，因此，必须提升人大的预算监督能力，强化制约的有效性。笔者建议从以下一个方面提升人大预算监督能力。第一，立法赋予人大预算修正权。“人大预算监督乏力的源头就在于没有预算修正的权力行使空间。在中国的实践中，长期以来的党委行政主导模式使得人大在公共财政支配问题上缺乏信息和监督手段，从而未能建立起应有的法律权威性。”。第二，优化人大代表结构，加强预算监督组织建设。预算审查和监督专业性强、工作量大、内容繁杂，需要多个专门机构通力协作才能完成。人大代表来自各行各业，不可能全身心的投入到人大工作中去，有些不具备财政专业知识，加之时间有限，无法看懂预算草案，更不可能让他们对预算提出专业性的意见，这样各级人大就不可能对预算进行实质性监督。因此，预算监督需要一个专业化、高水平的专职人员组成的机构，特别是财经委员会和预算工作委员会的工作人员，同时也可吸收在财政、审计、会计、法律等领域的专家作为委员会成员。

外部审计是独立于政府机关和企事业单位以外的国家审计机构所进行的审计，以及独立执行业务会计师事务所接受委托进行的审计，其实质是可以对被审计单位内部虚假、欺骗行为做一个全面而系统的检查，因此政府可以委托和聘用外部审计机构对政府部门的财政收支进行审计和提供意见。这样在一定程度上可以克服内部审计失真和失效的问题，同时也能减少社会公众对政府内部审计结果的质疑，提高政府可信度。

公众监督是发挥社会民主的重要途径，同时也是约束政府行为的有效方式。小农意识在当今表现为情大于法、民主自由意识淡薄、安于现状、缺乏权利保护意识等等，这就使公众监督缺乏一个殷实的基础，因此必须加强公民对民主政治的热情，提高公民参政议政的能力，拒绝政治冷漠，充分行使监督权。公民可以在网络技术创造的交流空间，形成及时、有效、良好的社会监督氛围。

（三）加强惩处力度，建立问责机制

虽然随着“三公”经费公开的力度逐渐加大，但公开的质量如何，公众仍然心存疑虑。为了消除公众疑虑，提高“三公”经费公开质量、真实客观性和权威性，必须建立“三公”经费问责机制。问责，不仅对于那些拒不公开“三公”经费账本的部门，更在于那些违规挪用挤占预算资金的部门，在领导“一支笔”下变通做假账的部门与个人。要整治“三公”消费，必须下决心建立一整套惩处制度，如果不公开、假公开，公开数字不真实，部门就要负责，特别是主管领导要负责，约束开支的随意性，真正做到有权必有责，有责必问、有错必纠。另一方面，可以将“三公”经费公开情况纳入到政府绩效考核范围中，保障公开的有效性和权威性。

（四）科学制定和细化“三公”消费制度与规范标准

治理“三公”问题，没有一套标准的制度体系，工作就难以有效开展。目前，我国对公车购置及运行、公费出国、公务接待没有一个统一的标准和消费制度，虽然中央颁布了相关的规定，但实际效果并不理想，特别是基层政府“三公”消费标准存在很大的主观性和随机性，没有科学合理的规范标准。古语有云，“无规矩不成方圆”。因此，必须科学制定和细化“三公”消费一系列制度规程，从源头上填补“三公”管理漏洞。笔者建议结合定性和定量的方法对“三公”消费进行科学合理的制定。

参考文献：

[1] 马占稳.深化治理“三公”消费的几点思考[J].理论视野，2012，1.

[2] 王亚南.中国官僚政治研究[M].中国社会科学出版社，第21页.

[3] 冷新波.我国财政透明对监督政府的有效性研究[D].浙江财经学院，2012，1.

[4] 李学.法令之后：政府信息公开经验现实的反思——基于省级政府信息公开报告文本的内容分析[J].社会科学，2011第9期.

作者简介：

孟翔（1987.12-），女，厦门大学公共事务学院2010级研究生，公共管理系行政管理专业。