试论北极事务中地缘政治理论与治理理论的双重影响

2019-10-13 版权声明 举报文章

摘要:地缘政治理论与治理理论均对当今现实的北极事务具有重要的影响。在冷战终结之前相当长的一段历史时期内,地缘政治理论对北极事务具有主导性作用。自冷战终结之后,北极区域治理的发展逐渐成为重要的潮流。但是,地缘政治理论在现实的北极事务中依然具有很大的影响。也正是在地缘政治理论的作用下,后冷战时期的北极区域治理始终存在着明显的排他性,这无疑对中国参与北极事务构成一定负面影响。需要我们加强关注。

关键词:北极事务 地缘政治 区域治理

中图分类号:D81 文献标识码:A 文章编号:1005-4812(2013)02-0032-38

随着气候变化对北极的影响不断增强,北极的冰融速度不断加快,北极航道的商业化运营前景广阔,加之北极能源矿产储量极其丰富,因此北极寒地正成为一片“热土”。北极事务也由此而日益引起北极区域内外世界各国的重视。毫无疑问,长期以来,地缘政治理论及权力政治的影响始终存在于北极事务之中。但是,自冷战终结之后,在全球化深入发展和全球治理广泛展開的背景下,强调国际机制作用的治理理论開始在北极事务中扮演日益重要的角色。本文将从历史与现实的两个层面围绕地缘政治理论与治理理论对北极事务的双重影响展開讨论,并运用比较研究的方式,辨析后冷战时期北极区域治理的发展演变及其特征,从而为中国参与北极治理提供一些具有参考价值的理论与实践信息。

一、地缘政治理论在北极事务中的传统影响

北极区域是指以北极点为中心的广阔地区,其总面积约占地球表面积的8%,包括北冰洋、诸多岛屿和亚、欧、北美大陆北部的苔原带和部分泰加林带,居住着数百万人口。俄罗斯、美国、加拿大、丹麦、挪威、冰岛、瑞典和芬兰为八个环北极国家(其中俄、美、加、挪、丹为环北冰洋五国)。北极区域由主权国家的领土、领海、专属经济区、大陆架和公海等不同法律属性的区域构成,迄今依然存在着复杂的领土和海域划界纠纷。长期以来,地缘政治理论以及与之紧密相连的权力政治(或称强权政治)对北极事务的影响十分深刻,其高峰期为20世纪下半叶的冷战时期。

所谓地缘政治理论是指:探索分析国家所处的地理环境与国际政治之间关系的理论。它根据各种地理要素和政治格局的地域形式,分析和预测世界或区域范围的战略形势和有关国家之间的权力斗争,以及国家实现国家利益的途径。“地缘政治”(geopolitics)一词由瑞典地理学家R·克延伦(RudolfKjellen)在1916年的《作为生命形态的国家》State as a Living Form)中提出,但有关地缘政治的讨论早在19世纪末就已展開。克延伦的老师,德国地理学家F·拉采尔(Friedrich Ratzel)在1897年所发表的《政治地理学》(political geography)一书中,通过讨论国家所处的地理环境与国家权力扩张之间的关系,提出了著名的“国家有机体学说”(the organism of states)和“生存空间论”等地缘政治理论。

地缘政治理论从一開始就与国际关系中的强权政治关系紧密,因为地缘政治理论的基础就是强调地缘与国家间权力斗争之间的因果关系。不论是地缘政治理论创始者拉采尔和克延伦的早期论述,还是后来闻名遐迩的美国地缘政治学家A·T·马汉(Alfred Thayer Mahan)强调海权对国际政治决定性影响的“海权论”,或是英国地缘政治学家H·J·麦金德(Halford John Mackinder)认为欧亚大陆的心脏地带是国际政治中最重要的战略地区的“陆权论”,乃至继拉采尔之后,德国K·豪斯霍弗(Karl Haushofer)为纳粹德国侵略扩张服务的加强版“国家有机体说”和“生存空间论”,以及第二次世界大战后(以下简称二战)后美国N·J·斯皮克曼(Nicholas John Spykman)所强调的边缘地带至关重要的“陆缘说”等,所有的地缘政治理论各流派都十分关注和强调国家权力的扩张在地缘政治中的主导地位。

在北极事务方面,几乎所有的地缘政治理论流派都具有一定的影响。但毫无疑问的是,影响最为直接的地缘政治理论流派为美籍俄罗斯人亚历山大·德·塞维尔斯基(Alexander P.de Severskv)的“空权论”。二战结束之后,塞维尔斯基这位航空事业的開拓者和发明家,发表了著名的地缘政治“空权论”著作——《制空权:生存的关键》(Air Power:Key to Survival)。他以北极点为中心点绘制出世界的方位角等距离投影图,并指出欧亚大陆与北美大陆之间最短的空间距离是通过北冰洋上空。因此,任何大国如果能在北极这一决定性区域获得完全制空权,就能获得对欧亚和北美大陆的控制权,乃至进一步取得全球的军事优势,从而称霸世界。正是在这一地缘政治理论“空权论”的影响下,在二战后的冷战时期,美国与前苏联从争夺世界霸权的目的出发,将北极区域变为相互对抗的最前沿,使之成为军备竞赛的战场。

由于以美苏为首的东西方两大对抗集团在北极地区隔洋(北冰洋)相望,双方的战略轰炸机可以最近距离突袭对方,因此双方自冷战爆发起便在北冰洋沿岸建立预警线和拦截线。之后美苏双方又在那里部署了大量陆基洲际导弹发射场,北极区域由此成为全球洲际导弹布设密度最大的地区。美苏双方还在北极区域大力開发舰载和机载导弹发射系统,在北冰洋厚厚的冰盖下航行可载导弹的核动力潜水艇。由此,北极区域在冷战时期是美苏两个超级大国进行激烈争夺的场所,地缘政治理论和强权政治行为完全主导了北极事务。随着冷战的终结,美苏在北极区域的权力争霸成为“过去式”,但地缘政治理论和权力政治的影响并未终结。随着后冷战时期全球化的深入发展,以及受气候变化的影响,北极区域经历着深刻变化,并导致北极和其它地区之间的经济与地缘政治联系日益紧密。面对这一系列的变化,北极区域的环北极国家,尤其是环北极大国再度在地缘政治理论和权力政治的影响下,加强了对这一区域的争夺,其手段包括划海圈岛、宣誓主权、加强军事存在等。

首先,俄罗斯联邦在进入21世纪之后不仅在北极区域举行了多次军事演习,并且计划建立“北极部队”。根据俄罗斯所公布的《2020年前及更远的未来俄罗斯联邦在北极的国家政策原则》,俄罗斯将“在军事安全领域,为了保护俄属北极地区的主权不受侵害和领土领海的完整,其主要任务应该是:成立能在各种军事政治形势条件下确保军事安全的常规部队集群、其他部(分)队、军事组织和机构(主要指边防机构);优化俄属北极地区的态势感知监控体系,强化边防检查站的监督职能,在位于北极地区的行政区实施边境区制度,并对‘北方海路’(即北冰洋西伯利亚沿岸的东北航道,或北方航道)上的各个河口和三角湾实施有效监控;俄北极地区的边防部队将根据受威胁的等级和面临的挑战遂行各项战斗任务。”从2005年開始,俄国加强了在北极相应海域的科学考察,并且在2007年8月的科学考察中,在北冰洋底插上了一面钛合金制造的俄罗斯联邦国旗以宣示对这一海域的主权,充分体现了俄罗斯试图通过传统的权力政治途径解决北极问题的意愿。

其次,加拿大在北极问题上也深受地缘政治理论的影响。早在1907年,加拿大就首先提出北极区域领土和海域划分的“扇形原则”(sector principle),即在加拿大的北冰洋海岸线的东西两端,向北极点延伸形成了两个线,以海岸线作为一个面,形成一个扇形面积。在这一扇形区域里的陆地和海域都属于加拿大的领土和领海。虽然,由于加拿大加入了《联合国海洋法公约》,而“扇形原则”显然与该公约的规定不相符合,因此加拿大目前已经不再公開提及此“原则”。但是,加拿大在冷战终结之后,特别是在进入21世纪后依然积极通过各种方式,主张将北极地区的部分岛屿和海域划归自己的主权管辖范围,并且不断扩大在北极地区的军事存在,同时力图垄断北冰洋加拿大沿岸的“西北航道”。2007年8月份,加拿大总理哈珀宣布了北极地区扩策,包括更新军事训练措施、扩充武装巡逻部队、建立深水军港等。

最后,北极区域内的另一大国美国在传统上始终坚持运用超强的军事力量,坚定地维护自身在北极区域的战略优势。冷战终结后,美国依然强调北极对其自身的地缘战略意义,并在1994年出台了相关的北极政策文件。2009年1月9日,美国政府颁布《国家安全及国土安全总统指令》取代该文件,明确宣布美国是一个“北极国家”,在北极地区有着广泛而重要的国家利益,其中航海自由被置于“最优先”的地位,美国坚持西北航道和东北航道属于国际航道,美国船只有权过境通行。该文件还强调美国在北极地区拥有广泛且根本的国家安全利益,包括导弹防御和预警、战略海上补给、战略威慑、海事活动及海事安全所需的海上部署及空中系统、确保航海及飞越领空的自由等。美国准备独自或与他国合作捍卫这些利益。

二、区域治理的理论与实践在北极事务中影响上升

然而,毕竟后冷战时期的国际环境与冷战时期大不相同。地缘政治理论与权力政治在冷战终结后北极事务中的影响力明显下降,其具体表现为:一、与地缘政治和权力政治关系紧密的北极划界扇形理论明显式微,而《联合国海洋法公约》在处理北极事务中的权威则不断提高;二、在北极区域炫耀强权的做法遭到普遍否定,不仅俄罗斯的插旗行动受到多方的批评,加拿大的某些单边行动也被国际社会所非议;三、北极区域的非传统安全问题凸显,以地缘政治理论为依据,依靠传统的强权政治已无法有效应对诸如气候变化、北极环境、生态平衡、物种保护等问题;四、随着冷战的终结,北极区域倾向于通过和平合作方式来解决争端的中小国家——挪威、丹麦、冰岛、瑞典和芬兰对北极事务的影响力激增。一种新型的处理北极事务的方式——通过国际机制实现区域治理——逐渐发挥越来越重要的作用和影响。

在北极事务中,与地缘政治、权力政治理论与方式相对应的是区域治理理论与方式。区域治理和全球治理理论十分“年轻”,基本上是冷战终结之后发生和发展起来的与国际政治相关的新理论。根据20世纪90年代初建立的全球治理委员会的说法,“治理是各种各样的个人、团体——公共的或个人的——处理其共同事务的总和。这个过程包括授予公认的团体或权力机关强制执行的权力以及达成得到人民或团体同意或者认为符合他们利益的协议。”对治理更为学理化的阐述为:“治理是一项将人类行为引向集体行动的社会功能,这样的集体行动能导致对社会有利无害的结局。人类建立治理体系是为了解决一系列社会需求。这些需求包括提供公共物品,避免公害物品,外部效应内部化,人权保护等。”

在世界不同的区域里,实行区域治理与在区域中强调地缘政治以及推行权力政治有着明显的区别。首先,区域治理所强调的是区域内的主要行为体国家注重与其他国家平等合作、集体行动、共同处理区域内的各项事务;而不是根据自己的地缘优势(或劣势)运用自身的权力扩展自己的势力,或通过合众连横以达到自己利益的最大化。其次,区域治理注重区域内国家与非国家行为体,如区域内的非政府组织、私人公司等合作和互动;而不是像地缘政治和权力政治所强调的那样,仅仅注重区域内国家的绝对作用。再次,区域治理强调的是多边协调,其中特别注重合作机制和国际制度的作用;而不是走地缘政治理论所坚持的权力至上,单边为主,且否认国际制度主导性的国际政治道路。最后,区域治理以人为本而不是以强权为本,往往比较開放,提倡不同行为体之间的多边集体行动与合作,借助合作机制为本区域提供公共物品,从而最大限度地保障本区域乃至区域外人们的福祉;而不是最大限度地扩展本区域国家的权力和上演国家间的权力平衡,乃至权力斗争的大戏。

其实,在冷战及之前的历史时期内,虽然地缘政治理论和权力政治主导着当时的北极事务,但是,北极区域内的国家已经開始运用一系列类似于今天的区域治理方式,通过建立合作机制实行多边或双边的协调来处理北极事务。尽管这些方式和途径在当时并未成为主流,但它们却十分有助于后冷战时期北极事务向区域治理转型。签订于1920年的《斯瓦尔巴德条约》可以被视为北极区域治理的先驱。该条约開宗明义地指出:“希望在承认挪威对斯匹次卑尔根群岛,包括熊岛拥有主权的同时,在该地区建立一种公平制度,以保证对该地区的開发与和平利用。”在此前提下,“缔约国保证根据本条约规定承认挪威对斯匹次卑尔根群岛和熊岛拥有充分和完全的主权……”而“缔约国国民,不论出于什么原因或目的,均应享有平等自由进出该地域的水域、峡湾和港口从事一切海洋、工业、矿业和商业活动。”与此同时,“在不损害挪威加入国际联盟所产生的权利和义务情况下,挪威保证在第一条所指的地域不建立也不允许建立任何海军基地,并保证不在该地域建立任何防御工事。该地域决不能用于军事目的。”中国、前苏联、德国、芬兰、西班牙等国均在1925年之前加入该条约,之后则又有一些国家加入。1925年8月,最初签订《斯瓦尔巴德条约》的国家全部批准该条约(日本为最后一个批准国),条约由此生效。迄今为止,世界已有41个国家为该条约成员国。

《斯瓦尔巴德条约》使得斯瓦尔巴德群岛成为北极地区第一个,也是唯一的一个非军事区,这无疑给该地区的治理创造了有利条件。该条约承认挪威对斯瓦尔巴德群岛具有充分和完全的主权,但同时允许各缔约国的公民可以自由进人,从事正当的生产、商业和科学考察活动。该条约用国际法的方式既保证挪威具有维护该地区安全和秩序的权威,同时又给予签约各方平等利用群岛自然资源的机会,并且鼓励在岛上进行科学研究并建立公平的管理体制。很显然,该条约的签订与实施,为两次世界大战之间和冷战期间充满地缘竞争和强权政治的北极区域创造出一小方多边合作的天地,为之后的北极区域治理開了先河。此外,挪威和前苏联在20世纪70年代实行的巴伦支海渔业联合管理制度(该制度具有平行监测和执法程序),加拿大和美国于80年代签订协议建立共同管理制度就有关豪猪和驯鹿群的迁徙提出管理建议等,也都是一种通过合作途径来处理北极事务的尝试。

当然,必须指出的是,区域治理直至冷战终结后才逐渐地在北极事务中凸现出来,其中最主要的表现就是由北极环境保护战略(The Arctic Environmental Protection Strategy/AEPS)多边协议发展而形成的北极理事会(Arctic Council)及其运作机制。1 989年冷战行将终结时,在芬兰政府倡导下,环北极八国的代表在芬兰罗瓦涅米(Rovaniemi)就保护北极区域生态环境举行会议,决定成立两个相关工作小组。1990年,八国代表在加拿大耶罗奈夫(Yellowknife)再度举行工作会议决定起草北极环境保护战略文件。1991年1月,八国代表在瑞典的克鲁纳(Kimna)举行第3次会议,拟定《北极环境保护战略》。当年6月,环北极八国均接受和签署该多边协议,共同协调处理北极区域自然环境的监督、评估、保护以及紧急事务的应对和反应。该协议虽不具有法律拘束力,但它对北极事务影响重大,标志着北极事务由地缘政治和权力政治的主导向区域治理与合作方向转化,因此也被认为是冷战终结后的一个重要政治成果。

1993年,八个环北极国家在格林兰的努克(Nuuk)举行部长级会议,将《北极环境保护战略》协议内容从北极区域的环境保护扩展至可持续发展,并发表《努克宣言》。在此基础上,八国于1996年在加拿大伊努维克(Inuvik)再度举行会议,通过《伊努维克宣言》为进一步机制性合作做准备。同年9月,环北极8国共同发表《渥太华宣言》,决定成立北极理事会。北极理事会不仅由签署《北极环境保护战略》协议的环北极八国的政府组成,北极区域原住民非政府组织也可以申请加入成为永久成员。萨米理事会、因纽特人北极圈理事会、俄罗斯北方土著人民协会在北极理事会成立之初就正式加入成为永久成员,阿留申人国际协会、哥威迅国际理事会、北极阿萨巴斯卡人理事会也相继加入。此外,北极域外国家法国、德国、荷兰、波兰、西班牙和英国目前为北极理事会永久观察员国;中国、意大利、日本、韩国则为非永久性观察员国;欧盟也具有非永久观察员身份。由此,北极理事会已形成一种多边的由国家与非国家行为体共同参与,且具有相当開放度的北极区域治理国际机制。

北极理事会从一開始就有相当明确的目标——实施北极区域治理。其一为促进北极事务合作,特别是可持续发展和环境保护方面的合作。其二为协调已经建立的北极环境保护战略计划。1997年,原先的《北极环境保护战略》协议各方在挪威阿尔塔(Alta)举行最后一次会议,该协议的各项环境保护事务完全并入北极理事会。其三为协调北极区域的可持续发展计划,即在努克宣言所提出的一系列北极区域社会与经济的可持续发展战略基础上,进一步加强北极理事会各成员之间在这方面的有效合作。其四为传播和促进与北极事务相关的信息和教育。2011年5月,在丹麦格陵兰岛首府努克举行的北极理事会第七届外长会议上签署了首个具有法律约束力的正式协议《北极搜救协定》(Agreement on Cooperation on Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic),并决定在挪威北部城市特罗姆瑟(Tromso)设立北极理事会秘书处,北极理事会终于成为正式的区域性国际组织。这一切明显地体现出后冷战时期区域治理在北极事务中渐成大势。然而,地缘政治理论以及权力政治实践并未因此而完全退出北极事务的舞台,而这正需要我们作更进一步的考察与分析。

三、地缘政治理论对北极区域治理的影响

区域治理的理论及实践与地缘政治的理论及实践具有很大的相异性。前者注重通过区域内国家间的平等合作和多种单元合作,以国际制度为载体,采取集体行动共同处理区域内的各项事务;而后者则强调区域内单一单元国家根据自己的地缘优势,通过扩展权力以达到自己利益的最大化。在具体的区域治理实践中,地缘政治理论往往持续地产生影响与作用,这在后冷战时期北极区域治理的发展进程中表现得尤为突出。首先,地缘政治理论所强调的地理环境对国家利益和行为的决定性作用极大地影响着环北极国家参与北极治理。环北极国家的部分学者与政治家迄今仍希望北极区域治理可以借鉴《南极条约》模式,实行排除联合国等全球性国际组织和国际机制的排他性区域治理。他们认为北极问题主要应由北极国家及相关组织来进行决策,并且北极事务的治理行为可以借鉴《南极条约》模式。所谓《南极条约》模式是指在南极事务上通过《南极条约》所建立起来的一整套的南极区域国际合作机制,该合作机制是一个比较典型的排他性区域性治理机构。因为《南极条约》组织(Antarctic Treaty Organization)始终游离于联合国等全球性的国际组织和国际机制之外,拒绝与联合国所属的国际机构合作,并阻挠其他国际组织所实施的涉及南极的计划。由此可见,所谓北极区域治理要借鉴《南极条约》模式就是希望将北极事务局限于地缘上同处于北极区域的国家之间,从而与全球事务相切割,并且进而促使北极区域治理仅为域内国家的国家利益服务。

其次,地缘政治理论所强调的国家应当利用国家所处的地缘优势拓展自身权力的论断也经常影响着北极区域治理。比如北极圈内拥有领土的五国,挪威、丹麦、美国、加拿大、俄罗斯在参与北极治理的过程中,希望通过五国之间的“内部协商,外部排他”,“仅依赖国家,不邀请非政府组织”的模式来处理北极事务,其中包括北极领土和权益问题以及进行北极区域治理。2008年5月,丹麦外交大臣佩·斯蒂格·穆勒(Per Stig Meller)和格陵兰岛总理汉斯·恩努克森(Hans Enoksen)共同作为东道主在格陵兰岛伊卢利萨特(Ilulissat)邀请环北冰洋五国的代表参加部长级会议。会议主要讨论北冰洋问题、北极区域的气候变化和海洋环境保护问题、航海安全和新航路一旦開辟之后的海事搜救责任问题等。与会各方共同发表了《伊卢利萨特宣言》,宣称五国将承诺共同保护北极环境,并加强包括科研在内的在北冰洋地区的国际合作。该宣言明确地提出,“我们认为没有必要再发展新的全面的管理北冰洋的国际机制。”由于伊卢利萨特会议根本没有邀请北极理事会成员国芬兰、瑞典和冰岛参加,也没有请北极区域的原住民非政府组织参与,因此《伊卢利萨特宣言》明显地显示出地缘政治理论乃至权力政治的影响。这很自然地引起了芬兰、冰岛、瑞典等国的愤怒,北极区域的原住民非政府组织对此也感到十分不满。

最后,在地缘政治理论的影响下,迄今最为有效的北极区域治理机制——北极理事会也经常显示出明显的排他性。虽然北极理事会的8个成员国都承认在处理北极事务、解决北极区域的诸如气候变化、海洋事务、航道管理等问题方面,全球治理机制,特别是联合国具有重要的影响。但是,它们在具体实施北极区域治理的过程中,却往往尽可能地通过北极理事会的机制化而在北极地区划定“势力范围”,巩固并扩大北极区域内8国的既得利益,进而缩小联合国等全球治理机制的影响,限制域外其他国家和非国家行为体对北极问题的参与。其具体做法就是加强北极理事会的作用,重新界定并进一步扩大北极理事会的职能,使北极理事会的议题包括安全、卫生、教育等各种事项。重申北极理事会作为北极治理政策制定的主要论坛,突出北极理事会作为北极治理管理者(stewardship)的地位等。在接纳永久观察员问题上,北极理事会则采取最大程度的限制手段。加拿大在2009年否决了欧盟要求成为北极理事会永久观察员的申请。俄罗斯的北极事务官员也认为:“中国在北极没有大陆架,中国同北极毫无联系。”2011年5月,北极理事会外长级会议在格陵兰首府努克召開,理事会的正式成员国声称在北极事务上它们拥有“特权”,并要求希望成为北极理事会观察员的国家必须首先承认理事会成员国对北极地区拥有主权,且观察员国和国际组织的权利仅限于参与科学研究或某些项目的财政资助等。地缘政治理论在北极理事会的北极治理过程中的影响由此可见一斑。

综上所述,虽然在治理理论的影响和推动之下,北极区域治理在冷战终结之后已经成为北极事务的重要发展方向,但地缘政治理论的影响却依然存在,导致北极区域治理具有相当明显的排他性。排他性北极区域治理第一强调环北极国家在北极事务中的地缘优越性,将北极地缘与北极区域治理绑定而排斥域外行为体的参与;第二强调国家权力在区域治理中的重要作用,竭力排斥全球治理对北极区域治理的作用和影响;第三在具体的治理过程中强调以国家为中心的治理模式,有意无意地将非国家行为体在区域治理过程中边缘化。这一切毫无疑问对北极区域治理具有很明显的负面影响,同时也给北极区域之外的国家参与北极事务带来重重困难,这恰恰是中国作为域外国家参与北极事务所必须予以认真应对的客观现实。

(作者简介:上海国际问题研究院全球治理研究所研究员,博士,上海,200020)

收稿日期:2012年11月

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