我国行政法治影响因素分析论文

【摘要】1997年9月，在党的十五大报告中提出了“依法治国”，从此，依法治国的口号便在中华大地上传播开来。勿庸置疑，法治行政是依法治国的核心组成部分。十年来，我国的法治建设虽然说小有成就，但是，从整体上而言，还是不能让人满意。尤其是在我国的依法行政方面，推行的速度显著跟不上我国社会发展的需要。

【关键词】行政；法治；工具性

我国行政法治建设相对缓慢的原因是多元的，笔者认为一下几方面是根本的。第一是我国对法律的工具性定位；第二是将行政法定位为管理法；第三是现有的政治架构；第四是法治理念尚未在民众心目中扎根；第五是监督机制不够健全、有效。

一、工具性定位使法律发挥不到其应有的作用

法律是什么，中国人会告诉你是工具，西方人则会告诉你是信仰。

在西方，法律是一种信仰。它深深的扎根在每一个人的心中。从古希腊开始，法律便与西方人的日常生活中密不可分。在很早时候，他们就认识到，人是有私心的，所以是不可靠的，必须创造出一个公正无私的东西来处理人与人之间的关系。最后，他们就找到了法律，因为法律是没有感情的，它不因财富的多寡、权势的大小而区别对待。不管是自己的权利受到损害，还是公众的利益造到损失，他们首先想到的就是法律，因为他们认为，法律是为每一个人服务的，其作为社会的成员之一，享受法律的保护和救济是当然的事情。当然，在没有发生上述的情况时，法律在他们的心目中仍然是神圣的，是不可侵犯的，这种认识是从人们的潜意识中萌发出来的，它已经渗透到了人们的灵魂里。

在中国，近代法律是舶来品。清末，在新政的过程中，法律作为救亡图存战略的组成部分而从德国、日本、法国等大陆法系国家引入。这些法律引入的目的是为了维护满清摇摇欲坠的统治，至于法律在维护普通民众权利方面的作用，那是副产品，不属于法律实施者考虑的范筹。与西方法治国家自然演变模式相比，中国的这种嫁接式模式显然是先天不足。

法律是国家制定和实施的，因此，国家对法律的态度或者说是看法将决定法律的实施程度以及法律功能发挥的大小。众所周知，中国从来就不存在依法治国的事实。在法律之上，总是会有人或人的因素在其作用，即使是现在，也不例外。法律所起的作用是辅的，它的辅在法律与人的因素出现矛盾的时候才会表现的相当明显。中国人用政治手段解决法律问题，美国人用法律手段解决政治问题，也许可以很好说明这一问题。

二、行政法的管理法定位限制了依法行政的真正实现

一般情况下，在大陆法系国家，行政法被视为管理法，其目的是为了维护行政机关更好的对社会进行管理，因此，行政效率优先于行政公正。在欧美法系国家，行政法被视为控权法，行政法存在的目的是为了控制行政机关的权力，以防行政权对公民利益的侵犯，当行政效率与行政公正发生冲突时，行政效率让位于行政公正。

实际上，行政法是管理法，控权法，还是平衡法，不能从一个国家所属的法系和该国所声称的其是何种类型的法律去归类，而应该从该国实际上法律在运用过程中所表现出来的属性去理解。

罗豪才教授所倡导的平衡理论在我国的行政法领域有很高的地位，但是，笔者认为，尽管该理论创立的意图是非常好的，但是其不符合我国的实际情况。并且这恰恰反映了我国事实上现在的行政法属于管理法。从建国以来，特别是改革开放以来，国家对行政法建设投入了很大的精力，但是，几千年的专制传统已经深深地扎根在每个中国人的意识中，不管是当政者，还是普通民众，都已经接受了这样的一个事实，即政府是管理者，民众是被管理者，这是一个很正常的事情。

在中国，行政法是管理法。但是，以全心全意为人们服务为宗旨的当前政府在对行政法是管理法的这一事实上讳莫如深。他们总是假借为维护公共利益之名，维护着行政权在社会事务管理中的优先地位，而对公民的利益则以要服从大局这一冠冕堂皇的言词而加以忽视。随着民众权利意识的提高，这一现象越来越引起民众不满。为了缓解这一危机，国家也在作一些努力，而罗豪才教授的平衡论正切合了这一现实的需要。缘顺分行船，故左右逢源。

三、我国的政治架构不利于行政责任实现

依法行政又称有责行政，即当行政机关违法行使职权侵犯公民、法人或其他组织的合法权益时，应该承担相应的责任。趋利避害，是生物的本性。正是悬挂在头顶上的这一达摩克利斯之剑，时时刻刻在警示着各位行政人员，促使他们依法行政，合理行政。

我国实行的是党管干部的领导体制。为了维护党的形象，护短的现象不是时有发生，而是经常发生。正是这一国情，使得许多行政责任落实不到具体的个人，无形中，削弱了行政法的权威。他们不再对自己的违法行政行为提心吊胆，而越来越变得有恃无恐。

中国共产党吸取了苏联解体的教训，在维护党的形象方面可以说是不惜一切代价。当出现贪官，特别是达到一定级别的贪官，这种现象表现的很明显。因为对于民众而言，共产党是一个抽象的东西，一个个处于领导地位的共产党官员才是共产党的具体代表。从主席开始，共产党就以人民贴心人的角色出现，并且种形象几十年来深入民心。共产党几十年积累的光辉形象怎么能够允许有人去抹黑？于是就出现了这样的现象：一个官员在这个地方出了问题，就把他调到另一个地方去担任别的官职。不管怎么说，党培养一个干部不容易，尤其是级别高的干部。一个贪污案件，查到一定的深度就不查了，为什么？查不下去了，再查就会抽出一串。于是，又是从大局着眼，从大局出发，上级作出了到此为止的最终处理决定。被抓的只有小鬼，大鬼则安然无恙。治标不治本。

中国的官员，尤其是领导官员，共产党员身份是必备的，其他党外认识顶多做个副职，并且是屈指可数。一个共产党员头衔可抵三年的徒刑。当一个官员出现问题，首先不是法律发挥其作用，而是先“双轨”。笔者也没有见过何为“双轨”，但是，通说是，相对法律的制裁而言，官员会比较喜欢选择“双轨”。是不是有点像古代的宗仁府，专门处理皇族中的违法人物，原因也比较相似，就是怕皇室的形象受损。处理还是会处理，但是相对于普通的违法人物，罪会减一等或数等。本来是属于法律职责范围内的事，却被政治横加夺去了。中国人喜欢用政治手段解决法律问题，而西方人则喜欢用法律手段解决政治问题，这一归纳那是相当挺犀利，它一句话就点出了问题的要害。

四、法治理念在官员与民众心中相当浅薄

前不久，在重庆某地区，有一公民因编小曲贬低县委书记而被关入监狱达60多天之久。公安局长和检察院院长在被问及为何拘押该公民时的回答是非常的好玩，他们说，县委书记被骂，就像自己的父母被人骂一样，不把这个人抓起来，就是对父母没有尽到孝道。而法院院长在商讨是否对该人进行处理而提出我们以什么为依据而对其进行抓捕，似乎有点不妥，就是这一句话，在后来事实真相公开以后，使得法院院长官职不但没丢，反而上升一级。听起来是不是很好笑。好像上级在为民出气，实际上恰恰暴露出其背后的存在严重的问题。

国家工作人员到底是在为谁服务？他们到底是该按照法律办事，还是该听从上级的？这样的问题在国外是如此的明确，而在中国却是一个含含糊糊，不甚清楚的东西。2006年实施的《公务员法》赋予公务员对上级指示与命令的异议建议权。规定，当公务员认为上级的决定与命令违反法律时，可以向上级提出建议，但是，如果上级坚决要求执行，则下级必须执行，后果有上级承担，如果下级执行上级明显违法的决定与命令，则应当承担相应的责任。责任到底归谁，最终还不是国家。下级敢对上级说不吗？除非他不准备在他的职位上混了。一把手的权力过大，使得其在行事起来有效率的同时，还极易形成一言堂，助长官僚作风。

在众多的行政案件中，调解结案的占相当大一部分。当然，这种结果出现的原因时多元的，但是有几个原因是根本性的。一是律师对当事人阐述与政府打官司存在的巨大风险和潜在不利；二是法院在处理案件过程中有意或无意对行政相对人的施压；三是几千年来形成的好民不与官斗的观念。正是这些主观与客观因素的作用，使得许多违法的行政官员逃脱法律的制裁，无形中助长了官员的嚣张气焰，不再把民众放到眼里，成了骑在人民头上的官老爷。

中华民族是世界上最勤劳、最具忍耐力的民族。中国人民朴实、善良、热爱和平，从来不没事找事。几千年来，中国人养成了吃亏的习惯。为了得到和平，宁愿自己吃亏，哪怕是委曲求全，也会去做。在中国人的心目中，打官司是件不光彩的事，不管你是原告还是被告。在周围的人看来，谁家贪上了官司，就跟遇到瘟疫一样，避而远之。

五、监督机制不够健全、有效

在我国，对行政的监督，直接有效的是行政监察和行政诉讼。行政监察主要是行政机关内部的自我纠正，裁判员兼运动员，一来难以取信于人，二来难以形成真正的监督。行政诉讼是三大诉讼之一，但是，从目前各地法院的设置来看，行政庭是最少的，间接说明行政案件比较少。司法的被动性与行政案件当事人身份的特殊性，同样使得司法监督即行政诉讼在对行政机关的监督中的作用是很小的。

在美国，众多的政府、官员丑闻都是有媒体捅出来的。比如“水门事件”，克林顿与莱温斯基的性丑闻等。在西方，媒体被誉为“第四权力”，是除了立法、司法、行政之外的又一部门，足见其在社会生活中的巨大作用。相对而言，中国的媒体在这方面则显得相对落后。尽管中央级的大媒体也暴露过一些官员的丑闻，但是是少之又少。并且多是小鬼。

在中国，媒体是受党领导的。党管媒体，通过红头文件来对媒体的报道进行控制。哪些可以报道，哪些不可以报道，可以报道的，报道的程度如何，都有具体的规定，并且是相当的具有可操作性。如果哪个媒体出现了问题，没有符合的要求，媒体的老总就要下台。负面新闻不能报道过多，并且不能放在首页，一般不能超过2条。遇到重大的问题，要使用新华社的通用稿，没有选择的权利。这些在媒体内部都是人尽皆知的事情。《炮打》恐怕就是对这一措施不满的爆发。

对于某一地的媒体来说，政府对它的影响是控制性的。一个地方的负面新闻一般不是先有本地的媒体暴露出来的，而是有外地的媒体先曝光，这几乎是一个惯例。网络出现以后，政府对负面新闻的控制有所减弱，但是，随着技术水平的提高，大量真实、负面的信息被屏蔽掉了。言论自由没有保障，政府违法行为也就不能全面曝光，千百双眼睛盯着的压力也就无法让官员们切身体会得到。公道自在人心，长期堆积的愤怒无法得到得发泄，迟早会出现大问题的。

六、结语

作为一个研究学习法学理论的人，有责任，也有义务指出我国行政法治建设中出现的种种问题与弊端。富强、民主、文明、法治的中国是每一个中华儿女的夙愿，同时，这也是大势所趋。任何一个人或团体试图阻止或延缓这一进程的举动必将像螳臂挡车一样，自不量力。

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