公共部门财务报告改革:新西兰的特征及启示

一、引言

20世纪80年代以来，为了摆脱严重的财政困境，新西兰公共部门一直极度重视提升绩效，由原来只注重投入控制转变为关注产出绩效，由此确立的新公共管理框架也强调更明确的目标及责任划分、更大的管理自由度以及对结果的受托责任，并且需要利益相关者信任的良好的绩效衡量机制(Treasury，2005)。为此在财务报告方面，新西兰的有关法律规定，作为报告主体的所有公共部门应当遵循由独立的准则制定者审批的公认会计准则(GAAP)，使用应计制基础编制财务预测和报告，并由独立审计人员对年度财务报告进行审计。目前，新西兰已成为应计制政府财务信息披露最广泛的国家之一(Piana and Tones，2003)。尽管难以获得充分体现应计制改革成果的确凿证据(Pallot，2001)，也无法确定应计制会计对经济发展的影响程度(Champoux，2006)．但作为世界上第一个对公共部门会计和财务报告进行应计制基础改革的国家，新西兰的改革模式和经验已引起了广泛关注，对其他西方国家的改革实践也产生了极大的示范效应。

二、新西兰公共部门财务报告改革的特征

(一)新公共管理框架下的财务报告改革　研究表明，新西兰应计制基础的公共部门财务报告是被作为广泛的公共管理框架的副产品引入的，目的是为实现管理控制和计量政府主体绩效而提供相关的管理决策信息(Lye，Perera and Rahman，2005)。这表明，新西兰采用应计制基础财务报告的改革本身并不是目的(Carlin，2003)，因而将其置于以提升绩效为目的的公共部门管理变革的大环境中去理解能够获得更清晰的认识。

在新公共管理框架下，新西兰公共部门以基于购买权和所有权的契约易取代了基于官僚制结构的等级权力关系。首先，作为新西兰政府法人代表的内阁，一般负责确定其政策结果的优先次序以及希望购买何种产出，并原则性地提出部门执行长官的绩效要求，而内阁大臣则具体实施从议会获取拨款以购买各部门或其他供应商生产的产出。从购买产出的角度讲，内阁大臣实际上与部门执行长官签订了供应服务的购买权契约，部门执行长官则按照契约要求提供这些服务以及享有必要的管理决策权力。充当顾客的内阁大臣们需要相关的财务信息，以评价各部门是否按照契约或预期提供了公共服务，并将其做为订立新一轮购买权契约的重要依据。其次，从所有权契约角度看，内阁是各部门的直接所有者和委托人，发挥着治理委员会的作用，而作为受托人的各部门执行长官负有获得预期的投资收益、保全资本、确保财务弹性等方面的责任。

购买权和所有权这两种契约关系对包括政府整体和各部门在内的公共部门财务报告产生了重大影响(Simpkins，1998)。I－FAC(1994)认为，由于区别购买权和所有权契约，明确界定产出及其所耗费资源的完全应计制基础会计和财务报告都是必不可少的：购买权契约直接产生了对应计制成本信息和经审计的服务业绩报表的管理需求；满足所有权契约的目的导致了提供投入资本信息的需要，包括资产负债表类型的信息。引入应计制会计和财务报告是为了支持以明确的目标、良好的绩效信息、激励和管理自由为基础的管理系统(Lye，Perera and Rahman，2005)，使利益相关者能够运用财务信息监控公共部门的契约履行情况以及管理绩效。

(二)公共部门财务报告改革的渐进性　新西兰公共部门财务报告改革是在一系列相关法案的推动下进行的。从立法实践的发展历程来看，新西兰对公共部门财务报告产生重要影响的法案主要包括：(1)《国有企业法案》(1986)。该法案明确了国有企业运作的主要治理原则及受托责任要求，赋予管理者更大自以及相应的责任，其颁布标志着新西兰应计制基础的公共部门财务报告改革的开始，并率先在国有企业中引入了应计制基础。(2)《公共财政法案》(1989)。为了衡量部门的产出绩效，该法案规定所有报告主体都应按照GAAP的要求，提供包括财务和非财务绩效信息的应计制基础财务报告。由此形成了中央部门财务报告改革的基石，使核心政府部门转向了应计制基础。(3)《财务报告法案》(1993)。该法案确立了新西兰法定的会计准则制定程序，强化了公共部门对GAAP(主要是应计制会计基础)的应用。(4)《财政责任法案》(1994)。该法案规定，公共部门应当按照GAAP编制财务状况预测报告，定期提供有关政府预算政策、财政战略方面的全面完整的报告，从而实现了事后报告向事前报告的转换以及两者统筹兼顾。

尽管新西兰公共部门财务报告改革是在极短的时间内完成的，但实际上也带有较为明显的分阶段逐步扩展的特征。这种改革首先在国有企业中进行，待取得成效后才应用于核心的政府部门；应计制会计是先在单个政府部门中进行试点后才被引入整个政府中；政府部门只有适应了以应计制为基础的财务报表，才在预算中再采用应计制(Pallot，2002)。

(三)公共部门财务报告制度的独立性 新西兰建立了以公共法案和GAAP为核心的公共部门财务报告制度。尽管《公共财政法案》初步奠定了新西兰公共部门应计制基础财务报告的基本框架，要求政府整体和各部门的财务报告都必须按照GAAP进行编制，但却没有直接确定由某一政府部门负责制定具体的财务报告准则。事实上新西兰政府并没有掌控着GAAP的制定权，而是交由独立的会计准则咨询理事会(ASRB)，行使审批GAAP以及作为核心的财务报告准则的权力，其目的是为了确保使用者高度信任财务信息的相关性和可靠性。在新西兰，GAAP是治理公共和私人部门财务报表要素(包括资产、负债、收入和费用)确认、计量和报告的独立客观的一系列规则，根据《财务报告法案》的规定，通常包括由ASRB独立审批通过的准则，以及当不存在已审批准则时对报告主体适用且获得会计职业界权威支持的政策。这意味着新西兰公共部门财务报告能够被更广泛的人们较为容易地理解，有利于会计职业界向公共部门的渗透并提高会计水平，也提升了会计师在不同部门之间进行转换的能力。

(四)公共部门财务报告内容的完整性 新西兰公共部门财务报告可以划分为两个层次，即部门财务报表以及由其合并而来的政府整体报表。政府整体报表是依据《公共财政法案》要求纳入政府法人报告主体中的公共部门的合并财务报表，除了按照GAAP的要求提供财务业绩表、财务状况表、现金流量表、权益变动表以及报表附注外，还可能涉及一些反映政府运营环境性质的附加报表，主要包括借款表、承诺表、或有负债和或有资产表、分部报表、会计政策表、未拨费用和资本支出表、应急费应和资本支出表、受托资金表以及其他能够公允反映政府财务状况和业绩的附加信息。部门财务报表也应当按照GAAP编制并提供关键的财务业绩表、财务状况表和现金流量表，并披露所使用的会计政

策以及对或有负债等项目进行附加注释。而且，各部门还应在其年度财务报告中呈报财务预测表并将预测数和实际数进行比较，报告每项拨款和每类产出的实际耗费，以及报告所有未拨费用和资本支出并逐项予以解释。由于已采用了完全的应计制会计基础，新西兰公共部门财务报告可以提供更全面完整的财务信息，能够更好地满足使用者多方面的信息需求。

三、新西兰公共部门财务报告改革的启示

(一)从公共管理框架的角度考虑政府财务报告建设　从新西兰的经验看，只有置于公共管理的框架内，报告目标、使用者、报告主体、信息质量等一系列基本理论问题才能被明确，从而为政府财务报告改革指明方向。新西兰现行的公共部门财务报告正是在契约型的新公共管理框架下发展而来的，目的是为监控公共部门的契约履行情况及管理绩效提供财务信息，方向明确是影响这方面改革获得成功的重要因素。目前我国改进预算会计报表、建立政府财务报告的问题已经提上了议事日程，但在如何建设完善的政府财务报告方面还存在不少分歧。我国可以借鉴新西兰的做法，围绕改进政府管理方式、提高行政效率的要求，对现行预算会计制度做出全面的评估，并在此基础上进行改革以建立起适应我国具体国情的新型政府财务报告，绝对不能盲目追随国际上政府财务报告改革的潮流。

(二)建立统一的政府财务报告制度　新西兰公共部门按照相关的公共法案和已在私人部门应用的GAAP编制财务报告，为规范报告主体的财务信息披露行为提供了一种途径，保证利益相关者能够对财务信息的相关性和可靠性产生合理预期。建立一套为所有报告主体所遵循、体现公共管理框架要求和加强公共财务资源管理需要的财务报告制度，是公共部门财务报告改革取得成功的关键因素。目前我国现行的预算会计制度对预算会计处理实务做出了具体规定，但却忽视了预算会计报告。年度预算报告的编制是依据财政部门和上级单位下达的有关决策编审规定组织进行的，各报告主体没有统一的政府财务报告制度可循，因而也就无法编制完整地反映政府整体受托责任并有助于决策的财务报告。因此，为了建立完善的政府财务报告，我国可以借鉴新西兰的做法，打破按组织类别分别制定预算会计制度的现状，针对会计交易和事项制定为各单位遵循的统一的财务报告制度，进而为编制合并的政府整体财务报告提供便利条件。

(三)将预算会计报告扩展为政府财务报告　新西兰公共部门财务报告的内容相当全面、详尽，除了提供有关政府年度预算执行情况的信息，还包含了大量有关政府财务状况、运营业绩和现金流量情况等方面的信息。这些信息既有财务信息，也有非财务信息，几乎涵盖了政府所有财务和非财务活动的详细情况，能够让使用者更好地评价报告主体及其管理当局的服务业绩和受托责任履行情况，并做出相关的决策。新西兰引入完全的应计制基础实际上是为公共部门财务报告能够涵盖更广泛的绩效信息提供技术支持。目前我国提供政府财务信息的对外报告主要是“预算收支执行情况报告”，由于强调为预算管理服务，除了反映年度预算收支执行情况及其结果外，并没有提供更多的与预算收支无直接关系的重要财务信息，因而无法反映政府部门的财务状况、运营业绩、公共服务成本以及受托责任履行情况，更无法满足我国政府改进管理方式、加强公共财政管理的需要。因此，我国应当将现行的预算执行情况报告扩展为政府财务报告，建立包括基本会计报表及其附注、其他附表和必要的补充信息的全面完整的政府财务报告体系，并考虑相应地增加政府财务信息披露的内容，使其能够涵盖所有相关的政府财务收支活动及其结果，同时用特定的议题、图形、图表和表格等形式，对涉及财务、非财务的事项及相关的公共受托业绩加以描述。要实现这一目标，我国首先必须分项目、分阶段地实施应计制基础，扩展政府会计的核算对象和内容，建立健全的政府会计核算体系。所以，我国改革预算会计报表、建设政府财务报告将是一项任务艰巨的系统工程。

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