推进新疆林权抵押贷款工作的问题研究

摘要：新疆集体林是村集体经济的重要来源，特别是在南疆地区，林果业已成为农民脱贫致富的支柱产业，给农民带来可观的经济效益。林权抵押贷款是以林地使用权和林木所有权作为抵押物的贷款新品种，开展林权抵押贷款业务，既可有效解决林农抵押难、融资难问题，推动林业经济快速发展、促进林农增收致富，又为金融机构开辟新的业务领域。新疆林权抵押贷款起步晚，2013年6月自治区政协召开林权资产评估座谈会，才拟推进该项工作。因此，在推进的过程中，需对林权交易和森林资源评估机构建设、林权贷款抵押范围、贷款期限等问题应予以重视，保证林权抵押贷款工作发挥实效，帮助我区林农、林果加工企业摆脱长期面临的贷款难的发展困境。

关键词：林权抵押贷款；问题；措施建议

中图分类号：F832 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2015）07-0076-02

2004年《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》指出：“国家鼓励森林、林木和林地使用权合理流转，各种社会主体都可以通过承包、租赁、转让、拍卖、协调、划拨等形式参与流转；森林、林木和林地使用权可依法继承、抵押担保、入股和作为合资、合作的出资或条件”。同年，国家林业局印发了《森林资源资产抵押登记办法（试行）的通知》（林记发[2004]89号）明确规定了森林资源资产的抵押登记工作由县级以上地方人民政府主管部门负责，明确了具体抵押登记办法。2005年，按照党中央、国务院部署，辽宁、安徽、浙江、福建、江西等省率先进行了林权制度改革试点。改革的核心内容是明晰产权、承包到户，即在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地使用权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到每个农户，承包期为70年。改革后农民拥有了林地使用权和林木所有权，拥有了可用于贷款抵押担保的有效资产，破解了农民贷款抵押“身无长物”的难题。2009年5月，人民银行、财政部、国家林业局、银监会、保监会联合下发《关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的指导意见》（银发〔2009〕125号），为金融机构开展以林权为抵押的贷款业务创新带来机遇。

近年来，林果业正在成为新疆农民脱贫致富的支柱产业，在全区推进林权抵押贷款工作，将有助于新疆林农、林果加工企业摆脱长期面临的贷款难的发展困境。

一、新疆集体林权制度改革现状

林权抵押贷款业务的开展是基于林地使用权和林木所有权权属的明晰，林农将《林权证》作为抵押物向金融机构申请贷款。新疆集体林主要以农田防护林和经济林为主，集体林权制度改革于2010年10月启动，2011年底基本完成。经历了四个阶段。

一是组织准备、宣传发动阶段（2010年10月-2010年11月），成立领导机构和工作机构，并组建集体林权制度改革工作队伍，开展集体林权制度改革宣传发动工作；二是调查摸底、制定方案阶段（2010年12月-2011年4月），组织开展集体林地、林木资源及权属状况的调查摸底，以村为单位制定集体林权制度改革方案，并报县（市）人民政府批准实施；三是实地勘界、确权发证阶段（2011年5月-2011年10月），按照“县（市）直接领导、乡镇组织实施、村具体操作、有关部门搞好服务”的要求，组织落实实施方案，并完成确权发证工作；四是检查验收、总结完善阶段（2011年11月-2011年12月）以县为单位，逐级检查验收。

集体林权制度改革后，经济林主要采取家庭承包方式明晰产权，农田防护林按照“林随地走”、“谁造谁有”的原则将林权落实到户，同时，也采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，农民和其它商品林经营者可依法决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售。而且集体林权还可以流转。通过规范集体林业收入的管理和分配使用，切实保障农民的利益。

二、现行的林权抵押贷款主要模式

林权抵押，是指林权权利人依法以其对森林、林地、林木所享有的所有权和使用权为本人或第三人债务偿还或旅行合同担保，以便获得其他利益的一种法律行为。2000年1月颁布的《中华人民共和国森林法实施条例》第二条规定，森林包括乔木林和竹林；林地指郁闭度[ 郁闭度是指森林中乔木树冠遮蔽地面的程度，用林地树冠垂直投影面积与林地面积之比来表示，它是反映林分密度的指标。]0.2以上的乔木林地和竹林地、灌木林地、疏林地、采伐基地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。现阶段实施林权抵押业务可以参照的法律法规主要有《担保法》《森林资源资产抵押登记办法》《物权法》等。在实践中，主要有林权直接抵押贷款、林权反担保贷款、联保贷款、小额贴息贷款等几种模式。

（一）林权直接抵押贷款

是指林农直接以《林权证》记载的林木所有权和林地使用权作为抵押物，持《林权证》直接向金融机构申请贷款的模式。主要做法是：拥有《林权证》的林农凭森林资产评估书与金融机构签订贷款合同，并将有关资料送交林权登记管理中心，经审核后发《林木他项权证》，金融机构收到《林木他项权证》等有关资料后，依照合同发放贷款。该模式操作简单，减少了中间交易费用。但这种模式增加了金融机构的风险成本。

（二）林权反担保贷款模式

是指林农以其《林权证》向信用担保公司提供担保，再由担保公司为林农提供贷款保证，并从中获得一定的担保费用，最后由银行向林农发放贷款。如果贷款到期林农未能偿还贷款，金融机构则要求担保公司偿还贷款本息。同时担保公司有权根据反担保协议处置借款人《林权证》项下的林木。此种模式可以解决银行信贷风险问题，但对借款者来说融资成本相对较高。

（三）联保贷款模式

林农或林业企业按照“平等自愿、严格准入、互惠互利”的原则，组建“利益共享、风险共担”的信用共同体，金融机构向联保成员发放贷款。该模式主要做法：3-5户林农在自愿基础上组成贷款联保小组，小组成员互相监督，并承担连带保证责任，其基本原则是“资源联合、多户联保、定期还款、风险共担”。

（四）小额贴息贷款模式

金融机构通过实行优惠利率对林农发放的小额贷款，由林业部门给予部分贴息的贷款模式，即“一次核定、余额控制，随用随贷、周转使用”的贷款模式。该模式适合中低层收入林农的贷款模式，是当前主要模式。

三、开展林权抵押贷款工作需注意的问题

（一）配套服务体系需完善

实施林权抵押权证制度，明确相关操作程序，依法有效评估是开展抵押贷款的前提。作为林权制度改革的配套措施，林权登记中心、交易中心和森林资产评估中心的成立，将为开展林权抵押贷款的资产评估、抵押登记和抵押物的拍卖转让提供必要条件。

（二）避免林权抵押贷款抵押范围偏窄

《森林法实施条例》《中华人民共和国担保法》《中华人民共和国物权法》《森林资源抵押登记办法（试行）》等法律法规在明确规定设置抵押权的森林资源资产包括：用材林、经济林、薪炭林；相关林地使用权；相关采伐迹地、火烧迹地林地使用权；国务院规定的其他森林、林木及林地使用权等，并且在抵押林木所有权时要同时抵押其林地使用权，且林地的属性与用途不发生改变。未办理林权登记取得的林权、特种用途林、生态公益林、以家庭承包形式取得的集体土地使用权不能抵押。加之，新疆林权抵押贷款工作起步晚，2013年6月自治区政协举办林权资产评估座谈会，才拟推动新疆林权抵押贷款工作。由于处于初期阶段，金融机构为避免出现贷款风险，难免在抵押物的选择上偏于保守，出现抵押品种单一、贷款抵押条件过于严苛等问题。因此，要主动与金融机构协调、沟通，在切合新疆实际的基础上，尽量扩大可抵押物范围。

（三）防止贷款期限与林业生产周期错配

林权抵押贷款主要用于林业的扩大再生产、发展林地经济和科学管理，林木的生产周期因品种不同而不同，而金融机构的放贷期限多以一年期为主，最长不得超过3年，贷款期限与林业生产周期的存在不匹配现象，既不适应林业生产发展的需要，又给林农偿还贷款带来了困难。因此，在具体实施过程中，应结合林木品种、年限、优劣比例等指标，合理制定贷款期限，防止期限错配。

（四）注重保险机制的配套

自然灾害、病虫害是影响林业生产的不利因素，当林农用其所属林权向金融机构抵押，并获得林权抵押贷款后，一旦遇到自然灾害，不仅林农遭受经济损失，同时也会影响贷款的偿还。因此，林业保险和相应的补偿机制要配套，对减少林业信贷风险，帮助林农灾后恢复生产作用极大。

四、措施建议

（一）建立并完善林权抵押贷款服务平台，规范运作程序

林权抵押贷款属于金融机构的一项新的信贷业务，基于金融部门商业化经营性质，林权贷款的安全性、流动性是金融机构发放林业抵押贷款需考虑的首要因素。这项业务是否能够顺利开展，取决于资产评估的准确性、贷款管理的有效性、风险的可控性。整个环节中，资产评估的准确性是最根本的，林权的规范化管理和可靠的评估体系的建立可以有效降低林权抵押贷款的风险。因此，首先要成立林权登记中心，做好林权证的登记和管理工作，确认林权证的真实性和合法性。其次，成立由林业部门和金融机构都认可的第三方林权资产评估机构，组建专业的评估人才队伍，促进林权价值的确定，提高林权市场交易计量的可靠性。同时配套成立林权信息管理服务平台、林权交易中心和林权资产评估专家库，在地方政府、林业部门、金融机构以及林农之间建立起长效工作机制，防范贷款风险。

（二）积极创新林权抵押贷款模式，丰富贷款品种

在贷款对象上，支持单个林农的同时，不断加强对林业产业化龙头企业、重点林业项目林权抵押贷款的支持。在贷款利率、贷款额度、贷款周期等方面给予放宽。一是实施差别化的贷款利率。根据风险和收益对称原则，合理进行贷款定价，科学调整贷款利率水平，做到既有利于银行拓展信贷业务，又能降低林农负担。可以根据不同树种、不同风险，设置不同的贷款抵押率；二是创新贷款模式，尝试林户联保联贷模式，林业产业化龙头企业承贷等多种形式的组合担保贷款方式，以满足不同贷款群体的合理资金需求；三是积极推进农户信用评价与林权抵押相结合的免评估、可循环小额信用贷款。

（三）做好贷款期限管理，切实摆脱发展困境

由于林木的生产周期因品种不同而不同，且林农收益有时不是一次性获得，因此，应重视林权抵押贷款期限的管理。一是地方政府、林业、税务等部门出台相关政策，引导金融机构延长对林业产业发展的贷款期限和宽限期。同时，配合林权制度改革，建立面向林农的小额贷款扶持机制，适当延长林业专业化生产企业的贷款期限，使之与林木生产周期相匹配。二是还贷方式可以创新，比如推行分期还款，或者实行贷款分批、按比例偿还，确保贷款期限尽量与林业生产周期匹配，从而部分缓解林农还款压力。

（四）探索开展林业保险，防范化解信贷风险

一是要研究和探索改善林业保险服务工作，包括增加林业保险产品，扩大保险范围，根据树种、树龄、生长环境等因素确定林木资产保险的合理保费和赔偿标准。积极开展以林木风险为标的的多种“信贷+保险”产品。按照各地区（县）以地方财力承担比例不超过80%的原则，大力开展政策性林业保险业务。二是建立国家、自治区、县、林农四级保费分担机制，从而减轻林农交纳保费的负担。形成“林农交得起、财政补得起、保险陪得起”的良性保险运行机制，最终实现林农、保险公司、银行、政府“四赢”局面。