世界政治经济演变、新产业政策与中国制造业的升级策略

摘要 全球制造业生产与需求的“重力中心”已经从发达国家转到新兴经济体，重塑了世界产业格局。全球制造业出现了一些新的焦点问题：市场拉力因素催生新的市场需求；新兴技术推力因素重新界定了竞争能力；不断涌生的商业模式和组织趋向将改变价值链结构与企业-消费者交互方式；自然资源、清洁水的减少，逆向气候变化，说明需要提升资源使用效率。这些变化将重塑国家竞争优势的来源，并对国家与企业提出新的挑战与机遇。产业政策被认为是一国支撑经济增长和就业增加关键的新方式。本文采用新产业政策矩阵方法解析美国制造业创新系统背后的政策机制与潜在影响，并提出基于增加知识要素投入一跨行业政策干预、增强国际竞争力、创新制造业价值链、营造社会环境条件等的中国制造业升级策略。

关键词 演变 新产业政策 国家制造业系统 升级

一、引言

中国各级政府都将“去工业化”设定为优先政策目标，来推动产业结构调整，以图顺利实现经济转型升级。然而，国际上出现两种不容忽视的趋向：一是学界对去工业化经济后果的探讨。去工业化一般是指GDP中制造业产出份额和全部就业中制造业就业量的逐步减少（Rowthorn&Ramaswamv，1999：Kang&Lee，2011）。一国去工业化的内在后果是经济增长率减速（Crtlz，2015）。更值得注意的是，出现早熟去工业化的国家人均收入低于历史上发达国家的同期水平（Rowthorn&Ramaswamv，1999：Dasgupta&Singh，2006）。此外，许多学者分析拉美国家外向增长战略成功后经济停滞原因时，纷纷指向早熟去工业化，尤其是墨西哥（Blecker，2009：Kehoe&Meza，2011）。二是主要经合组织国家（如美国、德国日本英国等）制造业复兴的产业政策，2008年金融危机后，产业政策被认为是一国支撑经济增长和就业增加关键的新方式主要经合组织国家特别关注制造业份额的减少，重新审视全球化背景下政府推动特定行业、技术和产业活动发展的重要作用。这些国家采取称之为“新产业政策”战略，注重制造业的系统特性，希望以此来重获国际竞争力。因此，弄清这两种趋向背后的逻辑关系，将更好理解产业结构调整与区域经济转型升级的区别，也更加明晰如何构建可能的路径经由产业结构调整来实现中国区域经济转型发展。

在卡尔多框架下（Kaldor，1989），制造业部门是经济增长的发动机，带动整个经济发展和推动积极的结构变化。去工业化被认为是发达国家长期低增长的主要内在原因。如果发生早熟的去工业化，将会削弱制造业的引擎作用，也会导致整个生产增长率下降（cruz，2015），进而会减少投资，带来工资停滞，削弱需求增长。因此，也将降低社会创造就业的能力，从而导致失业增加或者潜在失业最后，经济发展将被延迟，这将会导致一国或地区不得不耗费更长的时间来达到成熟产业体系和出口资本品阶段，即具有较少的劳动力剩余和更高的生产率水平的阶段。总之，早熟的去工业化会导致累积循环的负反馈，不充分增长-低投资-低生产率-高失业率，导致经济转型升级失败。鉴于此，道路选择和制度变革对获取制造业优势具有决定意义。自2008年金融危机以来，主要经合组织国家，如美国，德国。日本，英国等都重视就业和增长的新源泉，尤其是制造业，都开始察觉到本地制造业所面临的挑战和产业增长的机会。进而，政策制定者开始重估产业相关的政策，正视全球制造业的演变特征：经合组织国家制造业份额日渐衰减、新兴经济体竞争力日益增强、资源节约型制造业需求日益增加、全球制造业价值链的复杂性和重要性日趋膨胀、技术变化日益加速等。因此，理清世界政治经济关系演变，探明主要经合组织国家产业政策的战略意图，厘定政府合适的作用及政策准则，将有助于更好实施“中国制造2025”。

二、世界政治经济演变与政策准则

全球制造业展现出日渐增加的碎片化和复杂性。产品生产呈现日益增加的阶段化创制，包括原料提取。零部件生产，组装，定制，都可以在不同地区和国家进行。同时，每一生产阶段又融合了多种制造企业与非制造企业的多层次相互作用，因此，最近20年来中间品贸易日趋增长，用于价值链下一阶段的再循环，如果用不变价格测算，在过去80年间世界中g品进口已出现10倍的增长（Kawakami&Sturgeon，2010）。也有学者指出，中间品贸易已经占据世界贸易额的一半以上（Miroudot et al.，2009）。由于全球制造业生产与需求的“重力中心”已经从发达国家转到新兴经济体，特别是移向亚洲，这导致全球产业格局重塑――生产的区位、控制和所有权的再配置（Gereffi et al，2005）。于是，发展中国家占世界制造业出口的份额从1992年的20.4%上升到2000年的29.4%，到2009年已经达到39%（UNIDO，2011），同时伴随的是中高技术产品份额的不断提升（UNIDO，2013）。2010年，发展中经济体首次吸收了接近一半的全球FDI，同时按购买力平价计算，非经合组织国家生产世界GDP的一半（OECD，2013）。这些变动结果表明：生产的重置，以及更重要的相关活动，如研发与专业服务的迁移。根据测算，所有电子行业研发活动的90%在亚洲完成（Ezell&Atkinson，2011）。

尽管制造业需求蓬勃增长，但也出现了一些新的焦点问题：市场拉力因素，如个性化产品和全球新兴中产阶级的需要日益剧增，催生新的市场需求：新兴技术推力因素，如制造业时限的快速减少、纳米技术、生物技术、新材料与新生产技术的进步，重新界定了竞争能力；不断涌生的商业模式和组织趋向，如蓬勃发展的产品-服务系统、虚拟全球生产网络、智能化生产、物联网等，将改变价值链结构与企业-消费者交互方式；自然资源、清洁水的减少，逆向气候变化，说明需要提升资源使用效率（UNIDO，2011）。这些来自市场、技术和商业模型的新趋向将会重塑全球未来制造业。同时，这些变化将重塑国家竞争优势的来源，并对企业与国家提出新的挑战与机遇。面对全新的制造业全球化图景，由于不同的产业结构和与之相关的社会，政治与文化环境所形成的网络化特征（见表1），国家间将出现分化（Coe et al，2008）。

在过去两个世纪，工业化国家已经采用了广泛的介入政策，旨在实现国家制造业系统的结构重组。与之相关的是，合适的政府作用和政策准则二战后，许多国家采用产业政策作为国家指令性规划工具，如进口替代-出口推动/幼稚a业保护-战略性行业的国有企业。理论界将之称为“挑选胜者”方法。基于存在大量的市场失败，特别是发展中国家，政府必须干预国家结构重组。而20世纪后期，出现了突出的结构协调问题，逐渐发现政府失败比市场失败更严重。因此，产业政策在许多国家慢慢失势。但是，日本、台湾、韩国、新加坡和香港采用政府干预（包括产业贸易和技术政策），获得了成功。认为政府干预产业发展合理主要有两个逻辑依据：市场失败和结构协调（Lin，2012：Andreoni&Scazzieri，2014）。近年来，古典产业政策的理论基础进一步丰富，并重构创新系统框架，提供技术-创新演化关系的新视角。Freeman（1987）、Lundvall（1992）和Nelson（1993）首次重视基础设施与制度问题，技术锁定、路径依赖与转型失败，联系与网络配置失败，以及企业、本地网络与系统交互的学习演化（Melerba，2002：Andreoni，2013）。这些问题逐渐被归纳为“系统或网络失败”（Dodgson et al，2011：Wade，2012），这使得要超越企业、行业和宏观经济来融入更广阔的产业系统演化背景下来寻求对策。

现代产业政策是在特定国家背景下制定，国家间为寻求最具有价值捕获潜力的产业活动而展开激烈竞争。一般地，国家背景特征包涵：制度行业构成制造业体系配置、技术结构和资源禀赋。因此，弄清国家制造业系统中可利用的要素投入的性质和作用特别重要。此外，制造业价值链和生产技术的相互依赖性不断增强，基于传统产业或者技术分类的分析将不能全面解析国家制造业活动的竞争性。最后，国家制造系统涵盖复杂的网络：广泛的部件、材料、生产系统及次生产系统、生产者服务以及产品相关的服务系统。所有这些都需要整合于国家创新系统和全球价值链。因此，许多国家纷纷开始探究增强特定部门、技术或者产业活动中某些领域的战略方法。

三、欧美再工业化与新产业政策

（一）去工业化的生成机制

历史上，发达国家去工业化，或者说出现工业化进程的拐点，主要标志是制造行业的萎缩，导致经济增长率和就业率下降。根据发达国家经验估计，一国出现去工业化（或转折点）时人均收入达到12000美元（1991购买力平价）（Rowthorn&Ramaswamy，1999：Rowthorn&Courts，2004）。收入和价格是解释一国需求格局演变的主要变量。一国国内制造业与服务业的需求收入弹性是伴随工业化而出现变化的，即收入不断提高，而制造业产品价格不断下降。加速去工业化也有外部原因：服务业占优势、为获取国际贸易竞争力，推动制造业稳步向上升级。达到去工业化所需要的收入水平，意味着经济体进入工业化发展的最后阶段，成为不断发展的资本品净出口国。同时，服务行业已充分发展能提供足够复杂的生产，并吸收新工人和其他部门的转移工人。在这个阶段，服务业被认为是制造业功能的“补充物”，成为雇佣工人和推动经济增长的引擎。然而，这种循环不能无限地保持较快速度。在某一点，制造行业将开始萎缩，标志着工业化进程转折点的出现，换句话说要开始去工业化。值得重视的是，世界政治经济格局演变下，欧美产业政策变化揭示：去工业化和再工业化可以往复与重启，来推动产业结构和产业升级的循环提升。

（二）“再工业化”的现实逻辑

制造业是一国实体经济繁荣和推动技术创新的重要物质技术基础。主要经合组织国家的再工业化是一种现实的考量，力图加快传统产业改造和科技进步，推进实体经济复苏，防止制造业萎缩而失去世界创新领导者地位。（1）发展制造业提升生产率，增加产出和就业。制造业是经济增长的引擎，拉动其他经济部门发展（即卡尔多增长定律）。制造业劳动生产率增长与制造业产出增长高度正相关，这特别与规模递增收益有关。制造业部门的演化发展带来经济增长，制造业增长提升了生产率增长，同时全部就业量随着制造业产出稳步增长。制造业的特殊作用是规模经济或者递增收益，也就意味着：制造业生产率将会提升的更快，经由前向-后向联系，递增的制造业生产率将会使整个经济受益。（2）发展制造业激发技术革新，桥联生产和创新过程。制造业部门产生生产率溢出，带来新投入、转移新知识和技术、提供更廉价的投入价格（如原材料和机械）。制造业递增收益的潜在来源有干中学、劳动力专业化、引发和吸纳（国内外的）创新与技术。（3）发展制造业推动经济结构转型升级。首先，整个经济体也会受益于递增需求，尤其是来自制造业部门工人，他们往往得到更高收入。制造业生产率递增对一国短期与长期经济增长和发展（或结构转型）非常重要。事实上，制造业生产率递增不仅拉动劳动力移向制造部门，同时也不会带来其他部门产出损失，而且也支撑复杂产品和劳务生产，这是成熟经济体的重要特征。同时，制造业生产率递增带来制造品价格下降，进而导致其他产品价格下降。制造行业是典型的资本密集型，空间集中的制造业比空间分散的农业更容易实现资本积累。制造业部门提供特殊机会来实现资本积累，在前向-后向联系效应作用下，任何资本积累将会导致行业自身增加需求，也会引致增加其他生产部门的需求。确切地说，增强的资本积累可以看作是任一发展中经济体的起飞。其次，制造业需要生产业的支撑，现代服务业需要制造业的拉动，主要经合组织国家知识密集型服务业与制造业紧密结合可以增强产业竞争力。再次，投资是经济增长和发展的重要变量，投资将会扩展生产能力，增加有效需求，也会补充经济发展过程其他因子，如技术进步，技能获取，制度深化。（4）发展制造业增强出口竞争力。生产率和价格揭示可贸易部门的竞争力。高增加值和低国内价格，影响一国真实汇率，是实行出口导向型增长战略至关重要的条件。此外，制造行业出口为国家进口需求提供外汇，减轻来自经常账户的增长约束。制造行业与它扩张的前向一后向联系是经济发展的良性循环：递增需求-增长的生产率-快速的经济增长-高的就业率（Kaldo，1989）。

美国要确保先进制造业的领导力，需要抛弃赌对特定企业和产业的产业政策，而要坚定不移地奉行创新政策（EOP&PCAST，2011）。过去10年，很容易发现美国产业政策的转向，而金融危机只是部分原因，但它也引起重新思考联邦政府作用，并重拾“市场失败”论（US Cogress，2009：EOP，2012）。美国“2009-恢复与再投资法案”是多达7870亿美元的一揽子刺激计划。在这些措施中，包括对大公司的紧急救济，如通用汽车的重组，1000亿美元的清洁能源推动项目，对可再生能源输电项目的混合贷款担保，智能电网，对电池和重要新材料研究补贴，以及其他由高级研究项目机构――能源署（ARPA-F）资助的研究项目。在州层面上，纽约、密西根、俄亥俄等州利用研发实验室与研发园来实施产业发展便利化改造方案，吸引投资与建立新的高级制造业中心，并增加对页岩能源提取与液压破裂研究。

次贷危机后，奥巴马政府宣布着重增加对行政部门政策资金支持和一系列增加重要要素投入的新政策。2010年国家出口倡议出台，目的是到2014年通过出口倍增来创造就业和经济增长。这些倡议包括贸易代表团交流，外贸展示，增加外国购买者、创建跨机构的贸易执行中心、出口快递项目的金融支持、中小企业和出口导向企业的信贷扩张。增加中小企业获取金融资本，譬如小型企业创新研究项目（SRIR）每年提供给小型企业超过25|美元的研发补贴和公共采购合同，有助于这些企业专门从事特定技术系统和部件生产，增加技术能力同时，也引入一些激励和规划来重建基于美国制造业的框架性条件。由布什政府发起的制造业扩展伙伴关系计划进一步加强，得到成倍资助。先进能源制造业税收信贷额外增加50亿美元的投资，对于投资工厂和设备提供金融奖励和税收减免（US Congress，2011a）。取消外包的税收扣除，鼓励内包并给予20%的收入税抵免，新成立100家新的科学，技术，机械和数学专修学校，并出台奖励方案提升科学、技术、机械和数学专业学生毕业率（US Congress，2011b）。在推动新材料探测计划和机器人研发中心后，奥巴马政府也努力推动和协调制造业研发。遵从总统科技顾问委员会的建议，奥巴马政府提出投资10亿美元来创建国家制造业创新网络（NNMI），这是更大的区域制造业学会网络的延展，来加快先进制造业技术的发展和应用（OMB，2012）。随着2012年区域创新制造业学会创建，奥巴马政府计划在2013年发起成立三个新的学会，也敦促国会在未来10年支持建立多达45个创新制造业学会（White House，2013）。

除了国会和总统的影响，美国各部门产业政策事项主要集中在：（1）塑造制造业竞争力而重建框架条件，为中小企业的金融和技能支持创造渠道，减轻企业成本压力，如医保、税收和能源（US Department of Commerce，2004：Domestic Policy Council，2006）；（2）创造进入国际市场和确保国外市场平等机遇，而签署双边协定和实施世贸规则；（3）推动先进制造业研发，优先支持科技创新和专门机构（或项目）。就预期产业变化看，美国政府实行的政策措施旨在再工业化和吸引生产能力回流，重塑美国制造业体系，具体见表2。

（二）美国新产业政策矩阵与国家制造业创新体系

本文采用O，Sullivan et al。（2013）的产业政策矩阵分析方法，探讨美国构建制造业创新体系的政策组合和战略意图。美国产业政策事项反映再工业化的需要，政策着力点是三个常见的组合――竞争条件、出口推动和制造业研发，如下图1所示。

1.要素投入政策与国家制造业创新体系

（1）知识投入和制造业创新。美国高调宣称在先进制造业和制造业创新发力，增加知识要素投入。为更好捕捉新技术产业化和制造业研发机遇，美国成立了新的研发组织――美国国家制造业学会，不但扶助后期产品技术研发，而且支持制造业相关创新，如生产技术和供应链发展。美国极为重视研发培育，设立研发基金经由研发机构授权中小企业进行项目创新研究。

（2）培育熟练技工和制造业项目培训。所有美国制造业相关的战略都高度重视熟练机械工人的可得性，包括人口数量，也包括质量，尤其是利用新兴生产技术和制造业管理实务。同时，美国区域政府也资助很多制造业技能培训项目。

（3）生产能力和制造业全球扩张。美国实施大量的国家制造业支持项目来帮助中小企业采用新的生产技术、过程改进、可持续的制造业、出口激励等等。美国扩大生产能力政策，采取商务建议服务的组织方式，如制造业伙伴关系扩展计划，同时也反映美国生产能力政策的重要演变：在过去10年支持方式由倾向制造方法或工艺问题转向产品研发、制造业创新和参与全球市场（如操纵国际标准或者监管要求）。

（4）资源节约型制造业和发展绿色制造技术。可持续的，资源节约型制造业是美国产业政策关注的主要挑战之一。由于美国致力于水平钻孔法和页岩气发展来获取天然气和石油，致使美国能源价格下降，有助于减轻制造业成本压力。发展新的绿色技术制造业是共同关注的话题，美国政府已经建立清晰的目标来发展电动交通工具行业，努力在2015年实现1000万台电动汽车投入使用。并且，电动车相关技术是优先研发项目，特别是电池。

（5）金融资本支持。中小制造业企业接入金融资本是美国产业政策的重点，主要依托美国进出口银行来支持制造企业，也包括特定机制来支持中小企业，自金融危机以来制造业企业可利用的金融支持获得大幅提升。

2.全球制造业体系和市场

推动制造业出口、参与全球新兴市场和介入国际制造业体系是美国产业政策的主要议题，最近的“国家出口计划”聚焦中小企业的出口扶助和金融支持，而且重视开拓新市场和实施贸易协定来扩展美国企业进入国际市场的机会。尤为重要的是，采取税收激励政策，鼓励美国制造业重返本土。

3.政策干预层级与政策协调