国际大都市非首都功能疏解对北京的启示

中共平潭县委党校

【摘 要】世界上大城市病的本质主要是由于人口与资源、环境承载力等方面产生了许多突出的矛盾。从北京大城市病产生的主要原因，以及有效疏解其非首都功能的必要性紧迫性出发，放眼世界，探究东京和首尔及其他国际大都市疏解非首都功能的成功经验，形成了对北京疏解非首都功能六个方面的借鉴与启示，期望能对加速推进北京非首都功能疏解有所助益，为京津冀一体化协调发展和我国今后新型城市化建设道路的开辟添砖加瓦。

【关键词】区域经济；首都北京；国际大都市；可持续发展；京津冀一体化；非首都功能疏解

【Abstract】 The nature of the disease in the world is mainly due to the contradiction between population and resources， environmental carrying capacity and so on. Generated from the Beijing urban diseases the main reason， and effectively ease the urgency of the necessity of capital function of， around the world， and to explore the Tokyo and Seoul and other international metropolis ease the successful experience of non capital function， forming a and the enlightenment to Beijing ease non capital function in six aspects， can expect to accelerate the capital Beijing non functional ease helpful， for the integration of Beijing， Tianjin and coordinated development and our country in the future new city of road construction development contribute.

【Keyword】The capital of Beijing； regional economy； international metropolis； sustainable development； integration of Beijing Tianjin Hebei； non capital function and ease

随着京津冀一体化国家重大战略的实施，近年来，我国从官方到学者对北京大城市病的成因及其非首都核心功能疏解问题研究，成了当今中国热议的时政焦点。对此，我们不难发现，与其他领域主题研究所不同的是，自2014年以来，从党和国家领导人、郭金龙等，无论是官方高层，还是权威媒体，或是王安顺、卢 彦等官员学者，都密切进行专题调研指导，并先后纷纷阐述观点，积极进行建言献策，在社会及学术界引起了强烈共鸣。伴随着京津冀一体化国家战略的明晰，特别是随着北京非首都功能疏解的实施和十三五规划的编制，我们可以从国际大都市非首都功能疏解的一些成功实践经验中，寻求对北京非首都功能疏解策略的有益启示。

一. 北京“大城市病”的主要原因

北京“大城市病”的实质是在有限的空间里集中了过多的功能，其原因十分复杂[1]：一是经济快速发展及人口过快增长是造成北京人口资源环境矛盾的核心因素。北京近年人口快速增长，但户籍人口增长只占23.9%，外来人口增长占76.1%，这表明依靠原来的户籍手段和行政手段已经难以解决北京的人口增长问题。二是城市规划不科学不合理。规划没有起到引导城市向多中心发展的作用，不是发展跟着规划走，而是规划跟着发展跑，单中心格局没能突破使得城市病更加尖锐。北京的空间结构承载力主要集中在三四环内，郊区却发展不足。2004年版北京发展规划提出“两轴两带多中心”的发展思路，设置了11个新城和8个功能区，多中心则等于没中心，没有抓住如何从单中心走向多中心这关键问题，其结果至今依然是单中心。三是体制机制掣肘是造成北京城市病的最根本原因。以行政单位为组织的分税制，使全国各省市都关注本地的经济发展。北京没有独立的首都财政，其生存发展不可避免会带来人口集聚、城市基础设施需求和公共服务需求增加、能源消耗和生态环境压力增大。为了维持城市运行建设和环境治理，又需要投入更多的财力，这就需要发展更大规模的经济和产业，又会带来更多人口的集聚，这种恶性循环在当前体制下难以突破。正如郭金龙书记坦言，这既有城市发展太快的客观因素，也确有聚集资源求增长的路径依赖，尤其是一想到增速、就业、财政收入等现实问题，就自觉不自觉地对如何发挥首都优势促进北京发展考虑多了，而对怎样更好地服从和服务于首都功能的特定要求考虑少了。

二. 北京大城市病疏解的必要性紧迫性

在视察北京工作时指出，北京要加快形成适度超前、相互衔接、满足未来需求的城市功能体系，建设国际一流的和谐宜居之都。但是，当前北京城市发展离新定位、新目标的要求还有差距，还面临一些阶段性矛盾和难题，突出表现为人口增长与资源环境矛盾突出，环境污染、交通拥堵、教育医疗资源紧张、部分地区环境脏乱、违法建设问题突出等“大城市病”困扰着市民，严重影响了首都核心功能的发挥。北京作为一个有13亿人口大国的首都，不应承担也没有足够的能力来承担过多的功能。多年来，北京市常住人口以年均增长五六十万人的速度发展，相当于每年增加一个中等城市。庞大的人口规模，令大城市像一个气喘吁吁的“肥胖症”患者。北京市常住人口2010年就达到了1962万；2013年为2115万人；2014年为2152万；2015年已达2172万，机动车达到562万辆，远远突破了《北京城市总体规划（2004-2020）》（以下简称《总规》）将“城市总人口到2020年控制在1800万”的目标[1]。如此突出的矛盾，促使“如何破解大城市病，实现首都可持续发展”成为决策者必须痛下决心解决的问题。因此，必须综合运用经济、法律、行政等手段，采取“功能疏解”和“市场调控”并行措施，实行标本兼治的长效策略，才能确保人口调控目标实现。近年来，将北京从单中心模式变为多中心模式是政府和社达成的共识。