公共政策问题探析

摘要：2012年1月1日，火车票实名制正式在全国范围内实行。从实名制方案的提出到被正式确定为公共政策，再到实名制政策的全面实施经历了近10年的时间。为何被认为是打击黄牛并有效解决"一票难求"问题的实名制政策会推迟至今呢？本文从公共政策的视角分析了实名制政策在制定和执行过程中被长期搁置的问题，并提出了针对性建议。

关键词：公共政策 实名制 政策制定 政策执行

1、实名制的产生缘由

政策的公共性源于政策所要解决问题的公共性特征，公共政策问题源于社会中的公共问题，它能引起人们的普遍关注，并具有广泛的影响。“由于公共问题的责任和主要承担者不是个人，而是政府，因此，公共问题的有效控制与解决的主要措施是将其上升到政府的政策议程之中”[1]181，从而形成公共政策问题。公共政策问题经过政策程序和法律程序合法化之后，具备权威性和合法性，才能进入实施阶段。

火车票实名制政策的产生主要源于改革开放以来，区域间差异的拉大，户籍管理制度的改革，再加上交通运输业的发展，使得了人们在区域间的流动性加大。特别是每年春运期间，民工流、学生流、探亲流的交汇，使春运期间的客流量屡创新高。国家发改委副主任刘铁男表示：“2012年春运期间客流量达31.58亿人次，同比增长9.1%，超过了运能的支撑”[2]。我国铁路客运能力的增长速度不及客流量的增长速度，据铁道部的统计，从2012年1月8日到2月16日，铁路发送旅客2.35亿人次，同比增加1352万，增长6.1%，日均588万人次，然而，铁路的春运客运能力仅为382万，日均客流缺口达200多万人次之多[3]。

客流量的逐年飙升导致铁路客运紧张，买票难，车站秩序混乱，甚至还曾出现乘客死亡的案例。2008年1月13日，安徽师范大学的一名大三学生在芜湖火车站被拥挤的人流挤下站台，被尚未停稳的火车当场轧死。同时，大批不法分子通过各种途径，采取非法手段与部分铁路售票人员勾结，非法出票、倒票，使“一票难求”的现象更加严重。春运买票难、出行难等问题一直是公众关注的焦点，因此，为保障民生，切实解决“买票难”所引发的一系列社会公共问题，火车票实名制便应运而生。

2、火车票实名制的界定

火车票实名制是指乘客在购买车票和乘坐火车时，需登记、核查乘客的真实姓名和身份的一种制度。其目标主要是打击“黄牛党”贩卖火车票的行为，预防、减少和打击铁路沿线的各种犯罪，维护乘客的利益，加强乘车管理，整顿车站秩序。同时，有效缓解广大群众买票难、乘车难等问题。从民生角度来讲，实行火车票实名制也是维护社会公平正义，维持社会稳定的一个重要途径[4]。

3、实名制政策障碍分析

2003年火车票实名制就被提出来，但直到2010年才在广州铁路集团公司、成都铁路局试行；2011年6月1日，动车组才开始实行实名制；自2012年元旦起，全国所有列车正式实行实名制。为何火车票实名制从被提出到政策制定，再到全面实施经历了近10年时间呢？火车票实名制自提出就受到许多反对者的批评，有的学者还总结出了实名制“十大罪状”。火车票实名制是一项涉及多主体、多环节、多方利益的公共政策，其制定和实施要受到各种内外因素的影响和制约。火车票实名制政策的制定和实施主要受到以下因素的制约：

3.1 政策制定中的障碍

公共政策在制定过程中不仅要考虑如何解决社会公共问题，还需获得政策作用对象的广泛认可。火车票实名制政策不仅要有可操作性和可行性，还需协调各种利益集团的利益，冲破各种内外部因素的束缚。从火车票实名制影响的客体看，实名制的阻力主要来自以下三个方面：

3.1.1 “铁老大”的被动观望态度

蔡茂松2003年最早建议实行火车票实名制，2006年春运期间“实名制”得到许多民众和学者的支持，但没有被铁道部采纳，理由是要解决我国春运期间客运紧张问题的根本在于提高运力，加大政府对铁道运输的投入力度，构建更加完善的运输系统[5]。近年由于春运期间客流量屡创新高，票贩子倒票更加猖獗，严重干扰了我国铁路旅客运输，因此，要缓解购票难题，实行火车票实名制则成为重要出路，而且实名制在国外已取得了成功经验，如印度、古巴、俄罗斯、泰国等国都在不同程度上实行了火车票实名制，并取得良好成效。鉴于国外经验和我国国情，国内主张实行火车票实名制的呼声越来越强烈，但铁道部认为，实施实名制将增加售票程序，进而影响到其单位时间内的售票数量，增加了售票成本，包括管理成本、人工成本、时间成本以及其他相关的衍生成本。“铁老大”在面对来自内、外部压力以及利益博弈的情况下，仍持观望态度，等待国家出台相关政策。

3.1.2 “黄牛党”的极力“反对”

实名制主要针对那些用不法手段获取并转售火车票，制售假火车票、假证件的“黄牛党”，他们是实施实名制的最大障碍。首先，“黄牛党”和铁道部门有关人员有利害关系，他们会以各种手段和渠道诱导铁道部阻碍火车票实名制政策的实施；其次，“黄牛党”不能通过正规渠道反对火车票实名制的实施，便化身一般民众，在群众中宣传实名制的缺点，对实名制的缺陷进行夸大，对群众进行误导；另外，也有一些所谓的“专家”和学者通过媒体和其他渠道对火车票实名制进行批评，列举实名制的种种不足。这都无疑增加了实名制实施的阻力。

3.1.3 广大群众对实名制的认识差异

广大群众对“实名制”并不陌生，“银行卡实名制”、“汽车实名制”、“手机实名制”等已实施多年，“火车票实名制”也很早就被提出，但群众对实名制操作流程和相关规则的认知程度并不高[6]。火车票实名制是一个复杂、多元的系统工程。火车票实名制导致购票方式的多样化和购票程序的复杂化，如电话订票、网上订票、窗口购票、代售点购票等多种方式，而每种购票方式又有不同流程。同时，购票的有效证件多元化，包括居民身份证、临时身份证、户口簿、军官证等25种有效证件，其中仅有第二代身份证才能进行电话订票和网上订票；退票、改签、证件或车票丢失的处理办法也更繁琐；订、取票的时间也不相同；候车、换车、上下车新规定。一般民众对这些名目繁多的规定都缺乏了解，而铁道部对实名制的宣传力度也不够。